เมื่อ TikTok คือ “ภัยความมั่นคง” ต่อประเทศสหรัฐอเมริกา

  ในช่วงไม่กี่ปีที่ผ่านมา “TikTok” ได้กลายเป็นแอปพลิเคชันที่ถูกจับตามองมากที่สุดในโลก ไม่ใช่เพราะความนิยมของแพลตฟอร์มเพียงอย่างเดียว แต่เพราะได้กลายเป็นจุดตัดระหว่างเทคโนโลยี กฎหมาย ความมั่นคงแห่งรัฐ และการแข่งขันทางภูมิรัฐศาสตร์ระหว่างประเทศสหรัฐอเมริกากับสาธารณรัฐประชาชนจีน สำหรับรัฐบาลสหรัฐฯ TikTok มิได้ถูกมองเป็นเพียงสื่อสังคมออนไลน์สำหรับการสร้างความบันเทิงเท่านั้น หากแต่เป็นโครงสร้างพื้นฐานด้านข้อมูล (Data Infrastructure) ที่อาจถูกใช้เป็นเครื่องมือของรัฐต่างชาติได้ จุดเริ่มต้นของข้อกังวลดังกล่าวมาจากการที่ TikTok เป็นบริษัทในเครือของ ByteDance ซึ่งมีสำนักงานใหญ่ตั้งอยู่ในกรุงปักกิ่ง แม้บริษัทจะยืนยันมาโดยตลอดว่าข้อมูลของผู้ใช้งานชาวอเมริกันไม่เคยถูกส่งมอบให้รัฐบาลจีน แต่ฝ่ายนิติบัญญัติและหน่วยงานด้านความมั่นคงของสหรัฐฯ เห็นว่าความเสี่ยงไม่ได้อยู่ที่การพิสูจน์ว่ามีการส่งข้อมูลแล้วหรือไม่ หากแต่อยู่ที่ “ความเป็นไปได้ทางกฎหมาย” ที่รัฐบาลจีนอาจใช้อำนาจที่มีตามกฎหมายบังคับให้บริษัทเทคโนโลยีภายในประเทศจีนต้องให้ความร่วมมือด้านข่าวกรองและความมั่นคงแห่งชาติ ความวิตกดังกล่าวมีรากฐานมาจากกฎหมายจีนหลายฉบับ ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายว่าด้วยการต่อต้านการก่อการร้าย กฎหมายว่าด้วยความมั่นคงแห่งชาติ และกฎหมายว่าด้วยความมั่นคงปลอดภัยทางไซเบอร์ ซึ่งกำหนดหน้าที่ให้ผู้ประกอบการและผู้ให้บริการเครือข่ายในประเทศจีนต้องให้ความร่วมมือกับหน่วยงานของรัฐในการดำเนินภารกิจด้านความมั่นคงและการสืบสวนที่เกี่ยวข้อง เมื่อประกอบกับสถานะของ ByteDance ในฐานะบริษัทจีน จึงเกิดข้อสงสัยว่ารัฐบาลจีนอาจสามารถเข้าถึงข้อมูลผู้ใช้ชาวอเมริกัน หรือแม้กระทั่งมีอิทธิพลต่ออัลกอริทึมที่ใช้แนะนำเนื้อหาบน TikTok ได้ แม้จะยังไม่มีหลักฐานที่ยืนยันว่าการกระทำดังกล่าวเกิดขึ้นจริงก็ตาม นี่คือจุดเปลี่ยนสำคัญของแนวคิดด้านความมั่นคงในยุคดิจิทัล กล่าวคือ สหรัฐอเมริกาไม่ได้ประเมินภัยคุกคามจาก “พฤติกรรมที่เกิดขึ้นแล้ว” เพียงอย่างเดียว แต่ยังประเมินจาก “ศักยภาพในการก่อให้เกิดความเสี่ยง” ในอนาคตด้วย โดยเฉพาะเมื่อแพลตฟอร์มมีผู้ใช้งานชาวอเมริกันมากกว่าร้อยล้านคน และสามารถรวบรวมข้อมูลจำนวนมหาศาล อาทิ ตำแหน่งที่ตั้ง พฤติกรรมการใช้งาน ประวัติการค้นหา รวมถึงข้อมูลชีวมิติของผู้ใช้ นโยบายของสหรัฐฯ จึงค่อย ๆ พัฒนาจากการใช้อำนาจฝ่ายบริหารไปสู่การตรากฎหมายโดยรัฐสภา เริ่มตั้งแต่คำสั่งฝ่ายบริหารในสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ขณะดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสมัยแรก ที่ประกาศให้ภัยคุกคามจากเทคโนโลยีสารสนเทศของ “ชาติปฏิปักษ์” เป็นภาวะฉุกเฉินแห่งชาติ ต่อมาจึงมีคำสั่งที่มุ่งเป้าไปยัง TikTok โดยตรง รวมทั้งคำสั่งให้ ByteDance ขายกิจการที่เกี่ยวข้องกับบริษัท Musical.ly ที่ได้ควบรวมกิจการกับ TikTok ในสหรัฐฯ แม้ภายหลังประธานาธิบดีโจ ไบเดน จะยกเลิกคำสั่งดังกล่าว และเปลี่ยนมาใช้แนวทางการประเมินความเสี่ยงที่เป็นระบบมากยิ่งขึ้น แต่ความกังวลด้านความมั่นคงต่อ TikTok ไม่ได้เปลี่ยนแปลงไปตามตัวบุคคล หากแต่กลายเป็นฉันทามติของภาครัฐแห่งสหรัฐอเมริกา     

          ด้วยเหตุผลด้านความมั่นคงแห่งรัฐ ในปี ค.ศ. 2024 รัฐสภาแห่งประเทศสหรัฐอเมริกา ได้ตรากฎหมายชื่อ “Protecting Americans from Foreign Adversary Controlled Applications Act (PAFACA)” อาจแปลเป็นภาษาไทยว่า “กฎหมายว่าด้วยการคุ้มครองชาวอเมริกันจากแอปพลิเคชันที่อยู่ภายใต้การควบคุมของชาติปฏิปักษ์” ซึ่งถือเป็นกฎหมายที่เข้มงวดที่สุดเกี่ยวกับการกำกับดูแล TikTok โดยกำหนดให้ ByteDance ต้องขายกิจการ TikTok ในสหรัฐอเมริกาให้แก่ผู้ซื้อที่ได้รับความเห็นชอบโดยรัฐ มิฉะนั้นแอปพลิเคชันจะไม่สามารถให้บริการผ่าน App Store หรือผู้ให้บริการโฮสติ้งภายในประเทศได้ หลักการสำคัญของกฎหมายฉบับนี้มิใช่การควบคุม “เนื้อหา” บนแพลตฟอร์ม แต่เป็นการควบคุม “โครงสร้างความเป็นเจ้าของ” ของแพลตฟอร์ม โดยถือว่าการอยู่ภายใต้การควบคุมของบริษัทที่เชื่อมโยงกับชาติปฏิปักษ์เป็นความเสี่ยงต่อความมั่นคงแห่งชาติในตัวเอง ประเด็นดังกล่าวนำไปสู่การฟ้องร้องต่อศาลสูงสุดแห่งสหรัฐอเมริกา ในคดี TikTok, Inc. v. Garland ซึ่งผู้ร้องอ้างว่ากฎหมายดังกล่าวละเมิดเสรีภาพในการแสดงออกตามรัฐธรรมนูญสหรัฐฯ อย่างไรก็ตาม ศาลสูงสุดมีคำวินิจฉัยเป็นเอกฉันท์รับรองความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมาย โดยให้เหตุผลว่ากฎหมายมิได้จำกัดเนื้อหาหรือความคิดเห็นของผู้ใช้งาน แต่เป็นมาตรการด้านโครงสร้างที่มุ่งลดความเสี่ยงจากการควบคุมของต่างชาติและปกป้องความมั่นคงแห่งชาติ จึงสามารถใช้บังคับได้ภายใต้หลักการคุ้มครองผลประโยชน์สาธารณะที่สำคัญ ภายหลังจากกฎหมาย PAFACA มีผลใช้บังคับ แม้ TikTok จะเผชิญความเสี่ยงจากการถูกระงับการให้บริการในสหรัฐอเมริกา แต่รัฐบาลสหรัฐฯ ในสมัยประธานาธิบดีโดนัลด์ ทรัมป์ ขณะดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีสมัยที่สอง หรือสมัยปัจจุบัน ได้ใช้มาตรการขยายระยะเวลาการบังคับใช้กฎหมายหลายครั้ง เพื่อเปิดทางให้เกิดการขายกิจการหรือปรับโครงสร้างความเป็นเจ้าของให้สอดคล้องกับเงื่อนไขด้านความมั่นคงของชาติ จนในที่สุด TikTok ได้ดำเนินการขายกิจการในส่วนของสหรัฐอเมริกาให้แก่ “TikTok USDS Joint Venture LLC” ซึ่งเป็นนิติบุคคลที่มีผู้ถือหุ้นส่วนใหญ่เป็นชาวอเมริกัน โดยมีนักลงทุนสำคัญ เช่น Oracle, Silver Lake และ MGX ขณะที่ ByteDance ยังคงถือหุ้นส่วนน้อยไม่เกินร้อยละ 20 โครงสร้างใหม่นี้มีวัตถุประสงค์เพื่อให้การควบคุมกิจการ TikTok ในสหรัฐฯ ไม่อยู่ภายใต้อำนาจครอบงำของบริษัทจีนอีกต่อไป กรณีดังกล่าวจึงสะท้อนว่าเป้าหมายหลักของกฎหมายสหรัฐฯ มิใช่การปิดกั้น TikTok โดยเด็ดขาด แต่เป็นการบังคับให้แพลตฟอร์มแยกตัวออกจากการควบคุมของชาติปฏิปักษ์ เพื่อขจัดความเสี่ยงด้านข้อมูล อัลกอริทึม และอิทธิพลทางการเมืองที่อาจกระทบต่อความมั่นคงแห่งชาติ

          กรณีของกฎหมายแบน TikTok ในสหรัฐอเมริกาแสดงให้เห็นว่า “ข้อมูล” ได้กลายเป็นทรัพยากรด้านความมั่นคงของรัฐ ขณะที่ “ความเป็นเจ้าของแพลตฟอร์ม” ได้กลายเป็นประเด็นทางกฎหมายที่มีความสำคัญไม่แพ้การแข่งขันทางการค้าหรือการคุ้มครองข้อมูลส่วนบุคคล ไม่ว่าผู้อ่านจะเห็นด้วยหรือไม่กับมาตรการของสหรัฐอเมริกา แต่ปฏิเสธไม่ได้ว่าคดี TikTok ได้สร้างบรรทัดฐานใหม่ให้กับการกำกับดูแลแพลตฟอร์มดิจิทัลทั่วโลก และอาจเป็นจุดเริ่มต้นของยุคที่ “ความมั่นคงทางดิจิทัล” มีน้ำหนักเหนือหลักการตลาดเสรีมากกว่าที่เคยเป็นมา

Declaration: บทความนี้เป็นบทความที่แปลมาจากส่วนหนึ่งของบทความวิชาการเรื่อง “TikTok Regulation in the United States and European Union: Case Studies for Thailand’s Platform Regulatory Framework” ซึ่งอยู่ระหว่างกระบวนการพิจารณาเพื่อตีพิมพ์ในวารสารนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง