มุมมองด้านกฎหมายในการแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพมหานคร

ผู้ช่วยศาสตราจารย์. ดร. ชูเกียรติ น้อยฉิมได้นำเสนอ

“มุมมองด้านกฎหมายในการแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพมหานคร”

งานสัมมนาวิชาการ กรุงเทพ (มหา) นครใต้บาดาล “ตั้งรับ เตรียมปรับ พร้อมสู้พิบัติภัย” (International Seminar: Bangkok The Underwater City “Countermeasures”) ณ หอประชุม ซี อาซียน อาคาร ซี ดับเบิ้ลยู ทาวน์เวอร์ กรุงเทพมหานคร, วันที่ 27 กุมภาพันธ์ 2563

            ผศ.ดร.ชูเกียรติ ได้กล่าวถึงปัญหาแนวโน้มของการเพิ่มขึ้นของน้ำทะเลท่วมในภูมิภาคเอเซียและในประเทศไทย โดยเฉพาะกรุงเทพมหานคร ที่มีอัตราการทรุดตัวเฉลี่ยปีละ 1 ซม. โดยสภาพปัญหาในปัจจุบันเกี่ยวข้องกับการวางผังเมือง การขยายเมืองอย่างไม่เหมาะสม มีการก่อสร้างที่กีดขวางการระบายน้ำตามธรรมชาติ ส่วนใหญ่มีการแก้ปัญหาที่ปลายเหตุ และยังขาดการหารือระหว่างหน่วยงานรัฐที่เกี่ยวข้องอย่างเป็นระบบ และยังขาดประสิทธิภาพ ดังนั้นเพื่อเป็นการป้องกันและรับมือน้ำท่วมกรุงเทพฯ ควรต้องมีความรู้ด้านภูมิประเทศและภูมิอากาศของชุมชนที่ตัวเองอยู่เป็นหลักโดยใช้เหตุการณ์ปัจจุบันและชุดความรู้มาช่วยตัดสินใจ

            สำหรับแนวทางและมาตรการในการแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพฯนั้น ผศ.ดร.ชูเกียรติได้เสนอสองแนวทาง ประกอบด้วย 1) การสร้างเมืองศูนย์ราชการใหม่ และ 2) การสร้างเขื่อนและ/หรือโครงการแก้มลิงในอ่าวไทย พร้อมกับหนึ่งหลักการ คือ การนำหลักการพัฒนาอย่างยั่งยืนมาปรับใช้ด้วย ดังนี้

            1) การสร้างเมืองหรือศูนย์ราชการใหม่ อ้างถึงคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ตามแผนการเตรียมการพร้อมจัดตั้งและพัฒนาพื้นที่บริเวณจังหวัดฉะเชิงเทรา ให้เป็นเมืองศูนย์ราชการเพื่อรองรับโครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก ซึ่งได้ข้อสรุปเบื้องต้นว่า การพัฒนาเมืองฉะเชิงเทราเป็นเมืองศูนย์ราชการสามารถทำได้ 2 ลักษณะคือ 1) จัดตั้งเป็นเมืองศูนย์ราชการระดับภาค 2) จัดตั้งเป็นเมืองศูนย์ราชการระดับประเทศ

            อนึ่ง การสร้างศูนย์ราชการใหม่จำต้องมีหลักเกณฑ์ที่นำมาปรับใช้ในกรณีทั่วไป ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560  พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 การทำประชาพิจารณ์ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2548 โดยมีหลักเกณฑ์ที่จะต้องนำมาปรับใช้กรณีเฉพาะ ได้แก่ การขออนุญาตใช้พื้นที่และจัดหาที่ดินสร้างเมืองศูนย์ราชการใหม่ ในกรณีที่ดินเป็นสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน กรณีที่ดินราชพัสดุ กรณีพื้นที่เขตป่าสงวน พื้นที่อุทยานแห่งชาติ เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า หรือกรณีที่ดินโดยการเจรจาตกลงซื้อขาย

            • กรณีที่ดินสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน (ตามมาตรา 1304 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ว่าด้วยเรื่อง สาธารณะสมบัติของแผ่นดิน) กฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียนและการจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ.2550 (นำมาใช้โดยอนุโลม)

            • กรณีขออนุญาตใช้ที่ดินราชพัสดุ (มาตรา 6 พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562) มีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ.2562  กฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครองดูแลรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ.2545 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2  (พ.ศ. 2549) ฉบับที่ 3 (พ.ศ. 2549)

            • กรณีพื้นที่เขตป่าสงวน (มาตรา 4 พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507) มีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2507 ระเบียบกรมป่าไม้ ตามหนังสือที่ กษ.0705(3)/ว 13659 ลงวันที่ 20  พฤษภาคม 2530 เรื่อง การขอเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าไม้และระเบียบกรมป่าไม้ ว่าด้วยการกำหนดหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขการใช้พื้นที่เป็นสถานที่ปฏิบัติงาน หรือเพื่อประโยชน์อย่างอื่นของส่วนราชการหรือองค์การของรัฐ ภายในเขตป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2548

            • กรณีพื้นที่อุทยานแห่งชาติ (มาตรา 4 (1) และ (2) พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 มีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และระเบียบกรมป่าไม้ตามหนังสือที่ กษ.0705(3)/ว.13659 ลงวันที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2530 เรื่อง การขอเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าไม้ (โดยอนุโลม)

            • กรณีพื้นที่เขตรักษาพันธุ์สัตว์ป่า (ตามมาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 มีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติสงวนและคุ้มครองสัตว์ป่า พ.ศ. 2535 ระเบียบกรมป่าไม้ตามหนังสือที่ กษ.0705(3)/ว.13659 ลงวันที่ 20 พฤษภาคม 2530 เรื่องการขอเข้าทำประโยชน์ ในเขตป่าไม้ (โดยอนุโลม) และระเบียบกรมป่าไม้ว่าด้วยหลักเกณฑ์ วิธีการและเงื่อนไขในกรณีใช้พื้นที่ปฏิบัติงาน หรือเพื่อประโยชน์อย่างอื่นของ ส่วนราชการหรือองค์การของรัฐ ภายในเขตป่าสงวนแห่งชาติ พ.ศ. 2548 (โดยอนุโลม)

            • กรณีที่ดินโดยการเจรจาตกลงซื้อขาย “ที่ดินมีเอกสารสิทธิ” มีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ พระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 และ มติคณะรัฐมนตรี

            สำหรับแนวทางในการแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพฯ โดยการสร้างเมืองหรือศูนย์ราชการใหม่นี้ ผศ.ดร.ชูเกียรติ ได้ยกตัวอย่างทั้งกฎหมายและกฎระเบียบที่จะต้องดำเนินการยกร่างขึ้นมาใหม่เพื่อนำมาปรับใช้เป็นการเฉพาะและกฎหมายและกฎระเบียบที่มีอยู่ในปัจจุบันที่เกี่ยวข้องเพื่อนำมาปรับใช้กรณีที่หากประเทศไทยต้องย้ายศูนย์ราชการใหม่ของไทย โดยทำการศึกษาเปรียบเทียบกับกรณีการจัดตั้งเมือง Putrajaya ของประเทศมาเลเซีย เช่น พระราชบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งเมืองศูนย์ราชการใหม่ พ.ศ. .......  พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. 2562 พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน พ.ศ. 2534 พระราชบัญญัติควบคุมอาคาร พ.ศ. 2522 พระราชบัญญัติว่าด้วยการจราจรทางบก พ.ศ. 2562 และประมวลกฎหมายที่ดิน เป็นต้น

            2)   การสร้างเขื่อนและ/หรือแก้มลิงในอ่าวไทย มีหลักเกณฑ์ที่ต้องมาปรับใช้กรณีทั่วไป ได้แก่ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2560 พระราชบัญญัติสิ่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 และการทำประชาพิจารณ์ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็น สาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 นอกจากนี้ ยังมีหลักเกณฑ์ที่จะต้องนํามาปรับใช้กรณีเฉพาะ เช่น การขออนุญาตใช้พื้นที่และจัดหาที่ดินสร้างเขื่อนและหรือโครงการแก้มลิง กรณีที่ดินสาธารณะสมบัติของแผ่นดิน กรณีที่ดินราชพัสดุ กรณีพื้นที่อุทยานแห่งชาติ กรณีที่ดินโดยการเจรจาตกลงซื้อขาย และกรณีการร้องขอทำสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ

            • กรณีที่ดินสาธารณสมบัติของแผ่นดิน (ตามมาตรา 1304 ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์) ซึ่งมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และระเบียบกระทรวงมหาดไทยว่าด้วยวิธีปฏิบัติเกี่ยวกับการถอนสภาพ การจัดขึ้นทะเบียน และการจัดหาผลประโยชน์ในที่ดินของรัฐตามประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550 (นำมาใช้โดยอนุโลม)

            • กรณีขออนุญาตใช้ที่ดินราชพัสดุ (มาตรา 6 พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 ซึ่งมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2562 และกฎกระทรวงว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการปกครอง ดูแลและบำรุงรักษา ใช้ และจัดหาประโยชน์เกี่ยวกับที่ราชพัสดุ พ.ศ. 2545 แก้ไขเพิ่มเติมฉบับที่ 2 (พ.ศ.2549) และฉบับที่ 3 (พ.ศ.2549)

            • กรณีพื้นที่อุทยานแห่งชาติ (มาตรา 4 (1) และ (2) พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 ซึ่งมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติอุทยานแห่งชาติ พ.ศ. 2504 และระเบียบกรมป่าไม้ตามหนังสือที่ กษ.0705(3)/ว.13659 ลงวันที่ 20 พฤษภาคม พ.ศ. 2530 เรื่อง การขอเข้าทำประโยชน์ในเขตป่าไม้ (โดยอนุโลม)

            • กรณีที่ดินโดยการเจรจาตกลงซื้อขาย “ที่ดินมีเอกสารสิทธิ” ประมวลกฎหมายที่ดิน พ.ศ. 2550 ซึ่งมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. 2546 มติคณะรัฐมนตรี

            • กรณีการร้องขอทำสิ่งล่วงล้ำลำน้ำ กฎกระทรวงคมนาคม ฉบับที่ 63 (พ.ศ. 2537) ซึ่งมีกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้อง ได้แก่ พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พ.ศ. 2456 กฎกระทรวงคมนาคม ฉบับที่ 63 พ.ศ. 2537 ออกตามความในพระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย พ.ศ. 2456 (พระราชบัญญัติการเดินเรือในน่านน้ำไทย ฉบับที่ 17 พ.ศ. 2560- เพิ่มเติม)

            นอกจากนี้ ผศ.ดร.ชูเกียรติ ได้กล่าวถึงการนำเอาเป้าหมายการพัฒนาอย่างยั่งยืน (Sustainable Development Goals) ขององค์การสหประชาชาติ ซึ่งเป็นหลักการที่เกี่ยวข้องและสอดคล้องมาปรับใช้ในการแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพฯ  ได้แก่

            • เป้าหมายที่ 11 การตั้งถิ่นฐานและชุมชนอย่างยั่งยืน ซึ่งการสร้างเมืองศูนย์ราชการใหม่ควรคำนึงถึงการเพิ่มขึ้นของประชากรในพื้นที่ในอนาคตด้วย เพื่อทำให้เมืองใหม่มีความปลอดภัยและยั่งยืน รวมทั้ง การสร้างหลักประกันในการเข้าถึงที่อยู่อาศัยที่ปลอดภัยและราคาที่เหมาะสมโดยควรมีการจัดการลงทุนเรื่องการขนส่งสาธารณะ การสร้างพื้นที่สีเขียวสาธารณะ การปรับปรุงการวางผังเมืองและการจัดการโดยการมีส่วนร่วมของประชาชนทุกภาคส่วน

            • เป้าหมายที่ 6 การเข้าถึงการใช้น้ำสะอาดและสุขาภิบาลที่ดี ในอนาคตปัญหาการขาดแคลนน้ำอาจจะมีความรุนแรงมากขึ้น พร้อมกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและอุณหภูมิโลกที่สูงขึ้น ซึ่งอาจส่งผลต่อน้ำสะอาดที่ใช้ในการอุปโภคบริโภค ดังนั้น หากมีการสร้างศูนย์ราชการใหม่จึงควรจัดการด้านการเข้าถึงการใช้น้ำสะอาดและอำนวยความสะดวกด้านสุขอนามัยให้กับประชาชนใน ทุกระดับ และคำนึงถึงการป้องกันและฟื้นฟูระบบนิเวศที่เกี่ยวข้องกับน้ำและพื้นที่ชุ่มน้ำต่างๆ

            • เป้าหมายที่ 13 การเตรียมพร้อมกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ หากมีการสร้างศูนย์ราชการใหม่ หรือ การสร้างเขื่อนและหรือโครงการแก้มลิงในอ่าวไทยขึ้น ดังนั้น เพื่อเป็นการสร้างความพร้อมรับมือกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศไม่ว่าจะเป็นการป้องกัน การแก้ไข และหรือการฟื้นฟู ประเทศไทยควรสร้างการตระหนักรู้และการบูรณาการมาตรการต่าง ๆ ในด้านนโยบายและกลยุทธ์ระดับชาติ

            • เป้าหมายที่ 14 การใช้ประโยชน์จากทรัพยากรทางทะเลและชายฝั่ง กรุงเทพมหานครเป็นจังหวัดที่ติด ชายฝั่งทะเล ประชากรจำนวนไม่น้อยพึ่งพาความหลากหลายทางชีวภาพทางทะเล รวมทั้งมีกิจกรรมทางเศรษฐกิจบริเวณชายฝั่งทะเลและในทะเล ดังนั้น การสร้างเขื่อนและหรือโครงการแก้มลิงในอ่าวไทยต้องพิจารณาถึงผลกระทบต่อระบบนิเวศชายฝั่งและทรัพยากรทางทะเล ตลอดจนเศรษฐกิจสังคมต่อผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่ใช้ประโยชน์ด้วย

            • เป้าหมายที่ 17 การส่งเสริมการมีส่วนร่วมในทุกระดับในการบรรลุถึงเป้าหมายของการพัฒนาที่ยั่งยืน การส่งเสริมการเข้าถึงข้อมูลและข่าวสารในทุกระดับ รวมทั้งการประสานงานด้านนโยบายในการรับมือและแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพฯนี้จะสามารถช่วยให้ประเทศไทยจัดการแก้ไขปัญหานี้ได้อย่างรวดเร็ว 

            สำหรับข้อเสนอแนะเพื่อหาทางออกที่หลากหลายเกี่ยวกับการรับมือกับปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพฯ นั้น ผศ.ดร.ชูเกียรติ ได้เสนอแนะสี่ข้อหลัก ประกอบด้วย 1.ต้องมีนโยบายที่ชัดเจนในการแก้ไขปัญหาแผ่นดินทรุดตัวและน้ำท่วมกรุงเทพฯ  2.ต้องส่งเสริมการมีส่วนร่วมของทุกฝ่ายและควรปรับใช้ทุกองค์ความรู้ ที่มิใช่ต้องอาศัยเพียงมาตรการทางกฎหมาย 3.ต้องมีหรือสร้างมาตรการทางสังคมเพื่อให้ประชาชนเข้ามารับรู้และมีส่วนร่วมรวมทั้งกำกับดูแลด้วย และ 4.ต้องมีการบูรณาการนโยบาย แผนกลยุทธ์ระดับชาติ และมาตรการต่าง ๆ ในการแก้ไขปัญหา