เจาะลึกปฏิญญาพันมุนจอมฯ:สัญญาใจแห่งสันติภาพ

เจาะลึกปฏิญญาพันมุนจอมฯ:สัญญาใจแห่งสันติภาพ

โดย อาจารย์เพชรณพัฒน์ ศรีวุทธิยประภา
น.ม.(กฎหมายระหว่างประเทศ) อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง

          แม้การประชุมสุดยอดผู้นำระหว่างสองเกาหลีได้เสร็จสิ้นลงไปแล้วเมื่อวันที่ 27 เมษายน 2561 ที่ผ่านมา แต่นั่นคือจุดเริ่มต้นใหม่แห่งสันติภาพถาวรของทั้งสองประเทศ ที่สะท้อนออกมาอย่างชัดเจนผ่านท่าทีร่วมของผู้นำทั้งสองซึ่งเริ่มตั้งแต่การก้าวผ่านเส้นขนานที่ 38 เป็นปฐมฤกษ์ ไปจนถึงการลงนามร่วมกันในปฏิญญาพันมุนจอมเพื่อสันติภาพ ความรุ่งเรืองและความเป็นอันหนึ่งอันเดียวกันของคาบสมุทรเกาหลี (한반도의 평화와 번영, 통일을 위한 판문점선언 ; Panmunjom Declaration for Peace, Prosperity and Unification of the Korean Peninsula) ปฏิญญาฉบับนี้สำคัญไฉนและจะเกิดผลพวงอย่างไรหรือไม่ คอลัมน์ More for Law ประจำศุกร์นี้ ผู้เขียนขอเชิญชวนผู้อ่านทุกท่านมาร่วมเจาะลึกปฏิญญาพันมุนจอมฯ ทั้งในมิติการเมืองและกฎหมายระหว่างประเทศ

ความสำคัญและสถานะทางกฎหมายปฏิญญาพันมุนจอม

แม้จะมีชาติเชื้อเลือดเนื้อเดียวกันแต่ความสัมพันธ์ของสองชาติเกาหลียังอยู่ในสถานะประเทศคู่สงครามนับตั้งแต่ยุคสงครามเย็นจนกระทั่งปัจจุบัน แม้ว่าในปี ค.ศ. 1953 จะบรรลุข้อตกลงหยุดยิงชั่วคราว แต่ก็เกิดสถานการณ์ตึงเครียดและการยั่วยุทางการทหารระหว่างกันมาโดยตลอด ด้วยเหตุนี้ในระยะเวลาที่ผ่านมาจึงมีความพยายามให้ทั้งสองชาติบรรลุข้อตกลงสันติภาพ แต่ต้องยอมรับว่าการพัฒนาและผลิตอาวุธนิวเคลียร์ของเกาหลีเหนือที่ผ่านมา คือปัจจัยสำคัญอย่างหนึ่ง ที่ทำให้การเจรจาสนธิสัญญาสันติภาพไม่อาจเกิดขึ้นได้โดยง่าย

ดังจะเห็นได้จากผลพวงของการประชุมสุดยอดผู้นำระหว่างสองเกาหลีในปี ค.ศ.2000 และปี ค.ศ.2004 ที่เมล็ดพันธุ์แห่งสันติภาพแทบจะไม่งอกเงย จนกระทั่ง ค.ศ.2018 มีการประชุมระดับผู้นำขึ้นอีกครั้ง ณ ทำเนียบสันติภาพ หมู่บ้านพันมุนจอม ผู้นำสูงสุดแห่งเกาหลีเหนือ คิมจองอึนและประธานาธิบดีแห่งเกาหลีใต้ มุนแจอินได้ร่วมประกาศคำมั่นในปฏิญญาเฉกเช่นอดีต โดยครั้งนี้ได้ย้ำอย่างชัดเจนไว้ในย่อหน้าที่สองว่า “จะไม่มีสงครามในคาบสมุทรเกาหลีอีกต่อไป และยุคใหม่แห่งสันติภาพได้เริ่มขึ้นแล้ว” และนี่คือคำมั่นที่ทั้งสองผู้นำให้ไว้กับประชาชนชาวเกาหลีกว่า 80 ล้านคนรวมทั้งประชาชนทั่วโลก ในปฏิญญาสันติภาพฉบับนี้

ในอดีตที่ผ่านมาปฏิญญาในลักษณะเดียวกันไม่ได้บังเกิดผลในทางปฏิบัติเท่าใดนัก คำถามคือแล้วปฏิญญาพันมุนจอมจะเป็นเครื่องการันตีได้หรือไม่ว่า เนื้อความที่ปรากฏในเอกสารฉบับนี้จะได้รับการปฏิบัติตามโดยสองประเทศที่ลงนาม คำตอบของคำถามนี้หากเราพิจารณาในมิติกฎหมายระหว่างประเทศแล้ว คงตอบได้ว่าไม่อาจการันตีได้ เนื่องจากความตกลงที่จะก่อพันธกรณีในทางกฎหมายให้ภาคีต้องปฏิบัติตามนั้น จะต้องเป็นความตกลงที่มีสถานะเป็นสนธิสัญญาเท่านั้น ซึ่งหากพิจารณาสถานะทางกฎหมายของปฏิญญาพันมุนจอม จะเห็นได้ว่า มิได้อยู่ในขอบข่ายของสนธิสัญญาเนื่องจากการประชุมไม่ได้มีวัตถุประสงค์เพื่อเจรจาทำสนธิสัญญา ส่วนการเจรจาสนธิสัญญาสันติภาพจะมีขึ้นในลำดับต่อไป และผู้นำทั้งสองไม่ได้มีเจตนาที่จะให้ปฏิญญานี้มีผลผูกพันระหว่างกันภายใต้บังคับของกฎหมายระหว่างประเทศแต่อย่างใด จึงเป็นเพียงเอกสารแสดงเจตนารมณ์ทางการเมือง (political will) หรือความมุ่งมาดปรารถนา (aspiration) ร่วมกันจากการประชุมเท่านั้น นี่จึงเป็นเหตุผลว่าทำไมบทความชิ้นนี้ถึงเรียกปฏิญญาพันมุนจอมว่า “สัญญาใจ”

ด้วยเหตุที่ปฏิญญาพันมุนจอมมิใช่สนธิสัญญา หากมีการเปลี่ยนรัฐบาลที่มีนโยบายตรงกันข้าม รัฐบาลใหม่อาจละเลยไม่ปฏิบัติตามคำมั่นที่รัฐบาลเดิมได้ทำไว้ (เพราะหากเป็นสนธิสัญญารัฐบาลที่เข้ามาใหม่ก็จำต้องเคารพและปฏิบัติตามพันธกรณีเดิมที่มีตามหลักความต่อเนื่องของสนธิสัญญา) ซึ่งข้อเท็จจริงในอดีตที่ผ่านๆมาก็เป็นเช่นนั้น ทำให้กระบวนการสันติภาพของทั้งสองเกาหลีขาดความต่อเนื่อง ดังนั้น ประธานาธิบดีมุนแจอิน จึงมีความประสงค์ให้ปฏิญญาฉบับนี้มีค่าบังคับเป็นกฎหมายภายในผูกพันไปยังรัฐบาลในอนาคตด้วย ซึ่งเป็นไปตามมาตรา21 ของรัฐบัญญัติว่าด้วยการพัฒนาความสัมพันธ์ระหว่างเกาหลี ค.ศ. 2005 ที่ให้อำนาจแก่รัฐสภาในการให้สัตยาบันรับรองความตกลงที่ทำขึ้นระหว่างสองเกาหลีและเมื่อผ่านการรับรองแล้ว ประธานาธิบดีก็จะประกาศเป็นกฎหมายต่อไป ซึ่งเท่ากับว่ารัฐบาลต่อๆไปก็ต้องเคารพต่อปฏิญญาฉบับนี้ในฐานะที่เป็นส่วนหนึ่งของระบบกฎหมายเกาหลีใต้ (กรณีการรับรองปฏิญญาดังกล่าว เป็นคนละเรื่องกับการให้สัตยาบันรับรองความตกลงที่เป็นสนธิสัญญา ตามรัฐธรรมนูญเกาหลีใต้ มาตรา 6(1) มาตรา 61(1))

สาระสำคัญของปฏิญญาพันมุนจอม

นอกจากการประกาศวาทกรรมทางการทูตที่งดงามว่านี่คือยุคใหม่แห่งสันติภาพที่ไร้สงคราม เพื่อนำมาซึ่งสันติภาพและความรุ่งเรืองแห่งคาบสมุทรเกาหลี ดังที่ปรากฏในอารัมภบทของปฏิญญาแล้ว เนื้อหาของปฏิญญาก็น่าพิจารณาอยู่หลายประเด็น ซึ่งอาจแบ่งเป็น  3 หัวข้อหลักๆ ดังนี้

การฟื้นฟูสายสัมพันธ์ของประชาชน การสร้างความรุ่งเรือง ความก้าวหน้าและเอกภาพ
ในปฏิญญาพันมุนจอม ข้อ 1.1 มีข้อความตอนหนึ่งที่น่าสนใจคือ “เกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ยืนยันในหลักการที่จะกำหนดจุดมุ่งหมายของชาติเกาหลีบนความพร้อมใจของพวกเขาเอง” โดยนัยของประโยคนี้ก็เป็นที่ชัดเจนว่าเกาหลีเหนือและเกาหลีใต้มิได้มีความประสงค์ให้มหาอำนาจอย่างสหรัฐและจีนเข้ามาควบคุมความเป็นไปในคาบสมุทรเกาหลี

นอกจากนี้ยังได้ระบุว่า “จะดำเนินการอย่างเต็มที่ในการบังคับการให้เป็นไปตามความตกลงและปฏิญญาทั้งหมดที่ทั้งสองฝ่ายได้ยอมรับร่วมกันมา” ถ้อยคำที่ว่า “จะดำเนินการอย่างเต็มที่” จุดนี้ค่อนข้างสำคัญเพราะเป็นจุดหนึ่งที่แตกต่างจากปฏิญญาที่เคยมีมาเมื่อปี 2007 ที่ใช้เพียงคำว่า “ยืนยัน..”และปฏิญญาในปี 2000 ใช้คำว่า “พยายามที่จะตระหนักถึง”

ข้อ 1.5 ระบุว่า “เกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ตกลงที่จะพยายามแก้ปัญหาอย่างรวดเร็ว ในประเด็นด้านมนุษยธรรมที่เกิดขึ้นจากการแบ่งแยกประเทศ และจะประชุมแลกเปลี่ยนระหว่างเกาหลีกับกาชาดสากลเพื่อแก้ไขปัญหาต่างๆ รวมทั้งตกลงที่จะดำเนินงานกิจกรรมงานรวมญาติของครอบครัวชาวเกาหลีที่พลัดพรากจากกัน ในโอกาสวันประกาศอิสรภาพแห่งชาติ 15 สิงหาคม นี้ ” นี่เป็นคำมั่นสัญญาด้านมนุษยธรรมที่มีนัยสำคัญและเป็นสัญญาณที่ดีในการฟืนฟูสายสัมพันธ์ทางสายเลือดของชนชาวเกาหลี

2.การขจัดภยันตรายจากสงครามและผ่อนปรนความตึงเครียดทางการทหาร

ข้อ 2.1 ของปฏิญญากำหนดว่า “เกาหลีเหนือและเกาหลีใต้มุ่งมั่น..ที่จะยุติการกระทำที่เป็นปฏิปักษ์ต่อกันในทุกรูปแบบ” โดยนัยของข้อนี้อาจส่งสัญญาณไปถึงสหรัฐอเมริกาที่ต้องยุติการกระทำที่เป็นปฏิปักษ์ต่อเกาหลีเหนือด้วย แม้นสหรัฐอเมริกาจะมิใช่ผู้ร่วมในการลงนามปฏิญญาฉบับนี้ก็ตาม และทั้งสองชาติต่างแสดงความมุ่งมั่นว่า “จะเปลี่ยนเขตปลอดทหาร (Demilitarized zone:DMZ) เป็นเขตแห่งสันติภาพ” โดยกำหนดเริ่มนับแต่วันที่ 1 พฤษภาคมนี้เป็นต้นไป รวมถึงการยุติการเผยแพร่โฆษณาชวนเชื่อตามแนวชายแดนด้วย สิ่งที่น่าสนใจคือก่อนการลงนามปฏิญญาฉบับนี้ในการประชุมสุดยอดผู้นำ ทางการเกาหลีเหนือได้ถอนการติดตั้งเครื่องขยายเสียงที่ใช้เผยแพร่เป็นที่เรียบร้อยแล้ว

ข้อ 2.2 ทั้งสองเกาหลีจะจัดตั้งเขตสันติภาพทางทะเลเพื่อป้องกันการปะทะทางทหารในทะเล ซึ่งทำให้การประมงได้รับความเดือดร้อนอย่างมากจากการลาดตะเวน ความในข้อนี้ก็แสดงถึงความมุ่งมั่นที่จะยุติความเกลียดชังและเป็นการสร้างความเชื่อมั่นแก่ประชาชนในพื้นที่

ส่วนข้อ 2.3 ซึ่งเป็นข้อสุดท้ายของหมวดนี้ถือเป็นพัฒนาการอันสำคัญอย่างยิ่ง ที่ทั้งสองประเทศมุ่งมั่นที่จะให้มีการประชุมทางการทหารเป็นครั้งแรกในระดับนายพล ในเดือนพฤษภาคมปีนี้ ซึ่งเป็นการลดความตึงเครียดทางการทหารและสร้างความเชื่อมั่นต่อหลักประกันสันติภาพในคาบสมุทรเกาหลี

3. การสร้างสันติภาพอย่างถาวรและมั่นคง
ทั้งสองประเทศแสดงความมุ่งมั่นในเดินหน้าไปสู่การยุติสงครามระหว่างกัน นับตั้งแต่มีข้อตกลงหยุดยิงชั่วคราวเพื่อสร้างกระบวนการสันติภาพอย่างถาวร โดยจะดำเนินการลดอาวุธอย่างค่อยเป็นค่อยไป เพื่อคลายความตึงเครียดทางการทหารแต่ก็มิได้กำหนดแผนงานใดๆไว้จึงเป็นหน้าที่ที่สองเกาหลีจะกำหนดมาตรการระหว่างกันต่อไป และโดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อความในข้อ 3.3 ที่แสดงความมุ่งมั่นว่าในระหว่างปีนี้ หลังข้อตกลงหยุดยิงผ่านมา 65 ปี ทั้งสองเกาหลียอมรับที่จะประชุมร่วมกันสามฝ่ายร่วมกับสหรัฐในฐานะภาคีผู้ร่วมลงนามในข้อตกลงหยุดยิงหรือประชุมร่วมสี่ฝ่ายกับจีนอีกหนึ่งประเทศ เพื่อประกาศ “ยุติสงคราม เปลี่ยนข้อตกลงหยุดยิงชั่วคราวไปสู่สนธิสัญญาสันติภาพและสถาปนาซึ่งระบอบสันติภาพอย่างถาวรและมั่นคง”

และข้อสุดท้ายที่เป็นความคาดหวังของประชาคมระหว่างประเทศคือ เกาหลีเหนือจะยอมปลดอาวุธนิวเคลียร์ของตนหรือไม่ ในปฏิญญาข้อนี้มิได้กล่าวไว้ว่าโดยตรง แต่ข้อ 3.4 กล่าวโดยนัยว่า เกาหลีเหนือและเกาหลีใต้ยืนยันอีกครั้งถึงเป้าหมายที่มีร่วมกันเกี่ยวกับเขตปลอดนิวเคลียร์และการปลดอาวุธนิวเคลียร์ ซึ่งก็ไม่ใช่สิ่งที่จะยืนยันได้ว่าเกาหลีเหนือจะทำการเช่นนั้น

ท้ายที่สุดนี้ ไม่ว่าปฏิญญาพันมุนจอมจะมีสถานะทางกฎหมายหรือมีผลผูกพันทางกฎหมายหรือไม่ก็ตาม นั่นอาจจะไม่ใช่ประเด็นสำคัญ แต่เพราะนี่คือ “สัญญาใจ”ของลูกผู้ชายที่นั่งเก้าอี้ประมุขของประเทศที่ต้องแสดงความจริงจัง จริงใจในการดำเนินการตามคำมั่นที่ให้ไว้แก่คนทั้งโลก ต้นสนแห่งสันติภาพที่ร่วมกันปลูกจะสามารถเติบโตแผ่กิ่งก้านให้อนุชนรุ่นหลังของสองชาติเกาหลีได้อิงอาศัยหลังภัยพาลที่ย่างกรายเข้ามาพิสูจน์เลือดเนื้อของคนชาติเชื้อเดียวกันหรือไม่ ขึ้นอยู่กับทั้งสองประเทศโดยการสนับสนุนของประชาคมระหว่างประเทศด้วยความจริงใจ