ใครเป็นใครในคณะผู้ประนอมปัญหาทางทะเลไทย–กัมพูชา ภายใต้กระบวนการประนอมภาคบังคับแห่งอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล (UNCLOS)

ใครเป็นใครในคณะผู้ประนอมปัญหาทางทะเลไทย–กัมพูชา
ภายใต้กระบวนการประนอมภาคบังคับแห่งอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล
(UNCLOS)

เพชรณพัฒน์ ศรีวุทธิยประภา
อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง

ปัญหาทางทะเลระหว่างประเทศไทยและกัมพูชาซึ่งดำเนินมาอย่างยาวนานกำลังก้าวเข้าสู่ช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่สำคัญอีกครั้ง ภายหลังจากที่กัมพูชาได้เริ่มกระบวนการประนอมภาคบังคับ (Compulsory Conciliation) ภายใต้อนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยกฎหมายทะเล ค.ศ. 1982 (United Nations Convention on the Law of the Sea: UNCLOS) และประเทศไทยได้ตอบรับกระบวนการดังกล่าวด้วยการแต่งตั้งผู้ประนอมฝ่ายไทยอย่างเป็นทางการ แม้การประนอมภาคบังคับจะไม่เป็นที่รู้จักมากนักเมื่อเทียบกับการดำเนินคดีต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) หรือศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (International Tribunal for the Law of the Sea: ITLOS) แต่ในทางกฎหมายระหว่างประเทศ กลไกนี้ถือเป็นหนึ่งในเครื่องมือที่มีความพิเศษที่สุดของ UNCLOS เนื่องจากถูกออกแบบขึ้นเพื่อใช้กับข้อพิพาทที่มีความละเอียดอ่อนสูง โดยเฉพาะข้อพิพาทเกี่ยวกับการกำหนดเขตทางทะเล (Maritime Delimitation) ซึ่งรัฐจำนวนมากไม่ประสงค์ให้องค์กรตุลาการระหว่างประเทศเข้ามาชี้ขาดโดยตรง แม้ UNCLOS จะกำหนดกลไกประนอมภาคบังคับไว้ตั้งแต่การยกร่างอนุสัญญา แต่เป็นเวลานานกว่าสองทศวรรษที่กลไกดังกล่าวแทบไม่ถูกนำมาใช้ในทางปฏิบัติ จนกระทั่งกรณี Timor-Leste v. Australia ในปี ค.ศ. 2016 ซึ่งนับเป็นการใช้กลไกดังกล่าวครั้งแรกภายใต้ ภาคผนวกที่ 5 (Annex V) และเป็นต้นแบบสำคัญของกระบวนการที่ไทยและกัมพูชากำลังเข้าสู่ในปัจจุบัน

ด้วยเหตุนี้ รายชื่อผู้ประนอมที่แต่ละประเทศเลือกจึงมิใช่เพียงประเด็นเชิงบุคคล หากเป็นข้อมูลสำคัญที่ช่วยให้เห็นว่าทั้งสองฝ่ายกำลังมองลักษณะของปัญหานี้อย่างไร และคาดหวังให้กระบวนการดังกล่าวนำไปสู่ผลลัพธ์ในลักษณะใด

1.ลักษณะของกระบวนการประนอมภาคบังคับและประเด็นพิพาททางกฎหมาย

1.1 กลไกตามข้อ 298 และภาคผนวกที่ 5 ของ UNCLOS

ในทางกฎหมาย กระบวนการที่ไทยและกัมพูชากำลังเข้าสู่นี้มิใช่การพิจารณาคดีโดยศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (International Court of Justice: ICJ) หรือศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (International Tribunal for the Law of the Sea: ITLOS) หากเป็นกลไกตามข้อ 298 ประกอบภาคผนวกที่ 5 (Annex V) ของ UNCLOS ซึ่งกำหนดให้รัฐที่สงวนสิทธิไม่ยอมรับเขตอำนาจบังคับของศาลหรืออนุญาโตตุลาการในข้อพิพาทบางประเภท โดยเฉพาะข้อพิพาทเกี่ยวกับการกำหนดเขตทางทะเล (Maritime Delimitation) ยังคงมีพันธกรณีต้องเข้าสู่กระบวนการประนอมภาคบังคับ

สาระสำคัญของกลไกดังกล่าวอยู่ที่การแสวงหาทางออก ไม่ใช่การตัดสินแพ้ชนะ คณะกรรมการประนอมไม่มีอำนาจออกคำตัดสินที่มีผลผูกพัน หากมีหน้าที่ศึกษาข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย และผลประโยชน์ของคู่กรณี ก่อนจัดทำรายงานพร้อมข้อเสนอแนะเพื่อสนับสนุนการเจรจาระหว่างรัฐในระยะต่อไป ด้วยเหตุนี้ ผู้ประนอมจึงไม่ได้ทำหน้าที่เป็นตัวแทนหรือทนายของรัฐผู้แต่งตั้ง แต่ต้องปฏิบัติหน้าที่อย่างเป็นอิสระและเป็นกลางภายหลังเข้ารับตำแหน่ง

1.2 ลักษณะของปัญหาทางทะเลระหว่างไทยและกัมพูชา

ปัญหาทางทะเลระหว่างไทยและกัมพูชาในปัจจุบันมีจุดศูนย์กลางอยู่ที่การกำหนดเขตและการจัดการพื้นที่อ้างสิทธิทับซ้อนในอ่าวไทย ซึ่งเกี่ยวข้องกับสิทธิในเขตเศรษฐกิจจำเพาะ (Exclusive Economic Zone: EEZ) และไหล่ทวีป (Continental Shelf) ตลอดจนการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรปิโตรเลียมและก๊าซธรรมชาติในพื้นที่ดังกล่าว ภายใต้พัฒนาการของกฎหมายทะเลปัจจุบัน ปัญหาประเภทนี้มิได้ยุติด้วยการอ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์เพียงอย่างเดียว แต่ต้องอาศัยหลักเกณฑ์การกำหนดเขตทางทะเลที่ได้รับการพัฒนาโดยศาลและองค์กรระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศมาอย่างต่อเนื่อง ไม่ว่าจะเป็นหลักเส้นกึ่งกลาง (Equidistance Line) หลักสถานการณ์ที่เกี่ยวข้อง (Relevant Circumstances) และหลักผลลัพธ์ที่เป็นธรรม (Equitable Solution)

ลักษณะของปัญหาดังกล่าวทำให้รายชื่อผู้ประนอมที่แต่ละประเทศแต่งตั้งมีนัยสำคัญเป็นพิเศษ เพราะสามารถสะท้อนให้เห็นว่ารัฐแต่ละฝ่ายกำลังให้น้ำหนักกับมิติใด และคาดหวังให้กระบวนการประนอมพัฒนาไปในทิศทางใด

3. ผู้ประนอมฝ่ายไทย : ความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเลและการกำหนดเขตทางทะเล

3.1 ศาสตราจารย์ ดร. Rüdiger Wolfrum

ศาสตราจารย์ ดร. Rüdiger Wolfrum เป็นนักกฎหมายระหว่างประเทศชาวเยอรมัน อดีตประธานศาล ITLOS ระหว่าง ค.ศ. 2005–2008 อดีตผู้พิพากษาศาลดังกล่าวยาวนานกว่า 20 ปี เป็นอดีตผู้อำนวยการ Max Planck Institute for Comparative Public Law and International Law และสมาชิกสามัญของ Institut de Droit International (IDI) ซึ่งถือเป็นองค์กรวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศที่เก่าแก่และได้รับการยอมรับมากที่สุดแห่งหนึ่งของโลก นอกจากบทบาทในฐานะผู้พิพากษาและนักวิชาการแล้ว ศาสตราจารย์ Wolfrum ยังได้รับการแต่งตั้งเป็นอนุญาโตตุลาการในคดี South China Sea Arbitration (Philippines v. China) ซึ่งเป็นข้อพิพาทสำคัญภายใต้ภาคผนวกที่ 7 (Annex VII) ของ UNCLOS และนำไปสู่คำชี้ขาดเมื่อปี ค.ศ. 2016 ที่มีอิทธิพลอย่างยิ่งต่อพัฒนาการของกฎหมายทะเลร่วมสมัย โดยเฉพาะประเด็นสถานะทางกฎหมายของเกาะและโขดหิน สิทธิทางทะเลที่เกิดจากลักษณะทางภูมิศาสตร์ และการตีความข้อเรียกร้องทางทะเลที่อ้างสิทธิทางประวัติศาสตร์ภายใต้ UNCLOS อีกทั้งยังเคยเป็นหนึ่งในคณะกรรมการประนอมในกรณี Timor-Leste v. Australia ซึ่งเป็นกรณีต้นแบบของการประนอมภาคบังคับภายใต้ Annex V ที่สามารถนำไปสู่การทำสนธิสัญญากำหนดเขตทางทะเลได้สำเร็จ ภายหลังข้อขัดแย้งที่ดำเนินมาเป็นเวลายาวนาน

3.2 Judge Albert J. Hoffmann

ในอีกด้านหนึ่ง Judge Albert J. Hoffmann อดีตประธานศาล ITLOS ระหว่าง ค.ศ. 2020–2023 อดีตรองประธาน ITLOS และอดีตประธาน Seabed Disputes Chamber มีพื้นฐานจากการทำงานด้านกฎหมายระหว่างประเทศและการเป็นที่ปรึกษากฎหมายของกระทรวงการต่างประเทศแอฟริกาใต้ก่อนเข้าสู่ตำแหน่งผู้พิพากษา ประสบการณ์เกือบสองทศวรรษในศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศทำให้ Hoffmann มีความคุ้นเคยกับแนวคำวินิจฉัยและแนวทางปฏิบัติด้านการกำหนดเขตทางทะเลมากกว่านักกฎหมายระหว่างประเทศทั่วไป

3.3 นัยของการแต่งตั้งผู้ประนอมฝ่ายไทย

ข้อสังเกตที่น่าสนใจคือ ประเทศไทยมิได้แต่งตั้งเพียงผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเล หากแต่แต่งตั้งอดีตประธานศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) ถึงสองคนพร้อมกัน การตัดสินใจดังกล่าวย่อมสะท้อนให้เห็นถึงน้ำหนักที่ฝ่ายไทยให้กับประเด็นการกำหนดเขตทางทะเลในฐานะประเด็นทางกฎหมายโดยตรง มากกว่าการมุ่งเน้นเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นที่ทับซ้อนเป็นลำดับแรก เมื่อพิจารณาประกอบกับท่าทีของฝ่ายไทยที่แสดงออกในช่วงที่ผ่านมา ซึ่งเน้นย้ำถึงความสำคัญของการกำหนดเขตทางทะเลก่อนการพิจารณารูปแบบการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรในพื้นที่พิพาท การเลือก Wolfrum และ Hoffmann ซึ่งต่างมีความเชี่ยวชาญโดยตรงในกฎหมายทะเล การกำหนดเขตทางทะเล และแนวคำวินิจฉัยของ ITLOS จึงอาจสะท้อนความประสงค์ของไทยที่จะวางกรอบการพิจารณาให้อยู่บนพื้นฐานของหลักเกณฑ์ทางกฎหมายภายใต้ UNCLOS เป็นสำคัญ

4. ผู้ประนอมฝ่ายกัมพูชา : ความเชี่ยวชาญด้านการประนอมและการจัดการข้อพิพาทระหว่างรัฐ

4.1 Peter Taksøe-Jensen

 ในส่วนของกัมพูชา การแต่งตั้ง Peter Taksøe-Jensen และศาสตราจารย์ Jean-Marc Thouvenin ก็น่าสนใจไม่แพ้กัน Peter Taksøe-Jensen เป็นนักการทูตอาชีพชาวเดนมาร์ก เคยดำรงตำแหน่งรองปลัดกระทรวงการต่างประเทศเดนมาร์กฝ่ายกฎหมาย (Under-Secretary for Legal Affairs) เอกอัครราชทูตเดนมาร์กประจำสหรัฐอเมริกา และผู้ช่วยเลขาธิการสหประชาชาติฝ่ายกฎหมาย (Assistant Secretary-General for Legal Affairs) อันเป็นตำแหน่งที่สะท้อนประสบการณ์ทั้งด้านกฎหมายระหว่างประเทศ การทูตพหุภาคี และการบริหารจัดการข้อพิพาทระหว่างรัฐในระดับสูง อย่างไรก็ตาม บทบาทที่ทำให้ Taksøe-Jensen เป็นที่รู้จักอย่างกว้างขวางในวงการกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ คือการดำรงตำแหน่งประธานคณะกรรมการประนอม (Chairperson of the Conciliation Commission) ในกรณี Timor-Leste v. Australia ระหว่างปี ค.ศ. 2016–2018 ซึ่งนับเป็นการใช้กลไกประนอมภาคบังคับตาม Annex V ของ UNCLOS เป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ และยังคงได้รับการยกย่องว่าเป็นกรณีศึกษาที่ประสบความสำเร็จมากที่สุดของกระบวนการดังกล่าว เนื่องจากสามารถนำไปสู่การจัดทำสนธิสัญญากำหนดเขตทางทะเลและการจัดการทรัพยากรปิโตรเลียมในพื้นที่พิพาทระหว่างคู่กรณีได้สำเร็จ

4.2 ศาสตราจารย์ Jean-Marc Thouvenin

ขณะที่ศาสตราจารย์ Jean-Marc Thouvenin เป็นศาสตราจารย์กฎหมายระหว่างประเทศแห่ง Université Paris Nanterre ดำรงตำแหน่งเลขาธิการ The Hague Academy of International Law และเป็นสมาชิกสามัญของ Institut de Droit International ซึ่งเป็นองค์กรวิชาการด้านกฎหมายระหว่างประเทศที่มีชื่อเสียงและได้รับการยอมรับอย่างสูงในระดับนานาชา แม้จะไม่เคยดำรงตำแหน่งผู้พิพากษาในศาลกฎหมายทะเลระหว่างประเทศ (ITLOS) เช่นเดียวกับ Wolfrum หรือ Hoffmann แต่ถือเป็นหนึ่งในนักกฎหมายระหว่างประเทศชั้นนำของยุโรปที่มีบทบาทสำคัญในฐานะทนายความและที่ปรึกษารัฐ (counsel) ในข้อพิพาทระหว่างประเทศ โดยมีประสบการณ์อย่างกว้างขวางในการว่าความและให้คำปรึกษาแก่รัฐต่อศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ (ICJ) ศาลประจำอนุญาโตตุลาการ (PCA) ตลอดจนคณะอนุญาโตตุลาการระหว่างประเทศอีกหลายแห่ง รวมถึงคดีที่เกี่ยวข้องกับการตีความและการบังคับใช้กฎหมายทะเลระหว่างประเทศและการกำหนดเขตทางทะเลระหว่างรัฐ

4.3 นัยของการแต่งตั้งผู้ประนอมฝ่ายกัมพูชา

เมื่อพิจารณาจากภูมิหลังดังกล่าว การปรากฏชื่อของ Taksøe-Jensen จึงอาจสะท้อนได้ว่ากัมพูชาให้ความสำคัญกับการบรรลุผลลัพธ์ ไม่น้อยไปกว่าการถกเถียงในประเด็นข้อกฎหมาย กล่าวคือ เป็นการเลือกบุคคลที่มีประสบการณ์โดยตรงในการบริหารกระบวนการประนอมที่ซับซ้อนให้สามารถนำไปสู่ข้อตกลงระหว่างรัฐได้จริง มากกว่าการเลือกผู้เชี่ยวชาญด้านการกำหนดเขตทางทะเลเพียงอย่างเดียว

หาก Taksøe-Jensen สะท้อนประสบการณ์ด้านการบริหารกระบวนการประนอมที่ประสบความสำเร็จในทางปฏิบัติ บทบาทของ Thouvenin ย่อมสะท้อนความเชี่ยวชาญด้านการดำเนินข้อพิพาทระหว่างประเทศและการสร้างข้อโต้แย้งทางกฎหมายในระดับสูง การปรากฏชื่อของ Thouvenin จึงอาจบ่งชี้ได้ว่ากัมพูชาไม่ได้มุ่งเน้นเพียงการบริหารกระบวนการเจรจาให้บรรลุผลเท่านั้น แต่ยังให้ความสำคัญกับการวางกรอบข้อกฎหมายและการนำเสนอเหตุผลทางกฎหมายระหว่างประเทศที่มีความซับซ้อนควบคู่กันไปด้วย

5. ข้อพิจารณาและข้อสังเกต

หากพิจารณาองค์ประกอบของผู้ประนอมทั้งสี่คนร่วมกัน จะพบข้อสังเกตที่น่าสนใจอย่างน้อยสามประการ

ประการแรก ทั้งไทยและกัมพูชาต่างให้ความสำคัญกับกรณี Timor-Leste v. Australia อย่างชัดเจน ฝ่ายไทยเลือกหนึ่งในกรรมการประนอมของคดีดังกล่าว ขณะที่กัมพูชาเลือกอดีตประธานคณะกรรมการประนอมของคดีเดียวกัน ข้อเท็จจริงนี้สะท้อนว่าทั้งสองประเทศต่างมองกรณีดังกล่าวเป็นต้นแบบสำคัญของกระบวนการที่กำลังจะเกิดขึ้น

ประการที่สอง แม้ทั้งสองฝ่ายจะเลือกบุคคลจากวงการกฎหมายระหว่างประเทศเหมือนกัน แต่จุดเน้นกลับแตกต่างกันอยู่พอสมควร ฝ่ายไทยให้น้ำหนักกับผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายทะเลและการกำหนดเขตทางทะเลโดยตรง ขณะที่ฝ่ายกัมพูชาให้น้ำหนักกับบุคคลที่มีประสบการณ์ในการบริหารกระบวนการประนอมและการจัดการข้อพิพาทระหว่างรัฐในภาพรวม

ประการที่สาม รายชื่อทั้งหมดสะท้อนว่าทั้งสองประเทศกำลังเตรียมตัวสำหรับปัญหาเกี่ยวกับการกำหนดเขตทางทะเลมากกว่าการโต้แย้งเรื่องอธิปไตยเหนือดินแดนในความหมายดั้งเดิม เพราะความเชี่ยวชาญหลักของบุคคลทั้งสี่คนล้วนเกี่ยวข้องกับ UNCLOS การกำหนดเขตทางทะเล และการระงับข้อพิพาทระหว่างประเทศ

อย่างไรก็ดี ประเด็นที่อาจมีความสำคัญต่ออนาคตของกระบวนการไม่น้อยไปกว่ารายชื่อผู้ประนอมทั้งสี่คน คือการคัดเลือกประธานคณะกรรมการประนอมคนที่ห้า (Chairperson of the Conciliation Commission) ซึ่งผู้ประนอมทั้งสี่คนจะต้องร่วมกันเลือกตามหลักเกณฑ์ของ Annex V ในทางปฏิบัติ ประธานคณะกรรมการมิได้เป็นเพียงผู้ทำหน้าที่ประธานการประชุม หากมีบทบาทสำคัญในการกำหนดกรอบการดำเนินงาน การจัดลำดับประเด็นที่จะศึกษา การบริหารความเห็นที่แตกต่างกันภายในคณะกรรมการ และการจัดทำรายงานขั้นสุดท้าย ด้วยเหตุนี้ บุคคลดังกล่าวจึงอาจมีอิทธิพลต่อทิศทางของกระบวนการไม่น้อยไปกว่าผู้ประนอมที่แต่ละประเทศแต่งตั้ง

สำหรับประเทศไทย ข้อสังเกตที่สำคัญคือการเตรียมความพร้อมไม่ควรจำกัดอยู่เพียงการจัดทำข้อโต้แย้งทางกฎหมายเกี่ยวกับการกำหนดเขตทางทะเลเท่านั้น หากควรศึกษาประสบการณ์จากกรณี Timor-Leste v. Australia อย่างละเอียด โดยเฉพาะแนวทางที่คณะกรรมการประนอมใช้ในการเชื่อมโยงประเด็นการกำหนดเขตทางทะเลเข้ากับการจัดการทรัพยากรในพื้นที่ทับซ้อน เนื่องจากปัญหาในอ่าวไทยมิได้เกี่ยวข้องเฉพาะการลากเส้น หากเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์ด้านพลังงานและทรัพยากรธรรมชาติที่มีมูลค่ามหาศาล

ในท้ายที่สุด ความสำเร็จของกระบวนการประนอมครั้งนี้อาจไม่ได้ขึ้นอยู่กับว่าใครมีผู้ประนอมที่มีชื่อเสียงมากกว่า หากขึ้นอยู่กับว่าคู่กรณีสามารถใช้กลไกทางกฎหมายที่ UNCLOS วางไว้เป็นพื้นที่สำหรับแสวงหาทางออกที่สมดุลระหว่างหลักกฎหมาย ผลประโยชน์แห่งรัฐ และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้มากเพียงใด เพราะสาระสำคัญของการประนอมภาคบังคับมิใช่การหาผู้ชนะ หากเป็นการสร้างเงื่อนไขที่ทำให้ทั้งสองฝ่ายสามารถเดินหน้าต่อไปได้ร่วมกันภายใต้กรอบของกฎหมายระหว่างประเทศ