“กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติ” ในฮ่องกง กับ 23 ปีแห่งการรอคอย (ของรัฐบาลกลาง)
สุวิจักขณ์ จันดาพันธ์
เขตบริหารพิเศษฮ่องกงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน (中华人民共和国香港特别行政区) หรือที่นิยมเรียกกัน สั้น ๆ ว่า “ฮ่องกง” กลายเป็นประเด็นให้พูดถึงในเวทีกฎหมายระหว่างประเทศอีกครั้งหลังจากในวันที่ 28 พฤษภาคม 2563 สภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ (全国人民代表大会) ได้มีมติอนุมัติ (ร่าง) กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติในฮ่องกง และในวันที่ 30 มิถุนายน 2563 ที่ผ่านมาคณะกรรมการถาวรสภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติจีน (全国人民代表大会常务委员会) ได้ลงมติผ่านความเห็นชอบอย่างเป็นเอกฉันท์ต่อร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีชื่อเต็มว่า “กฎหมายของเขตบริหารพิเศษฮ่องกงแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีนว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติ” (中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法) โดยประธานาธิบดี สี จิ้นผิง (习近平)ได้ลงนามในกฎหมายฉบับนี้แล้ว ซึ่งมีผลใช้บังคับทันทีนับจากวันประกาศใช้กฎหมาย นั่นหมายความว่านับตั้งแต่วันที่ 1 กรกฎาคม 2563 เป็นต้นมา กฎหมายฉบับนี้ได้มีผลใช้บังคับอย่างเป็นทางการเหนือดินแดนฮ่องกง นั่นเอง
แต่อย่างไรก็ตาม กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติที่มีการประกาศใช้ล่าสุดดังกล่าวได้ก่อให้เกิดข้อถกเถียงเป็นวงกว้างว่ามีความสอดคล้องกับ “กฎหมายพื้นฐาน” (基本法) ซึ่งถือเป็นธรรมนูญการปกครองของฮ่องกงมากน้อยเพียงใด และจะนำไปสู่ความขัดแย้งรอบใหม่ระหว่างประชาชนผู้ไม่เห็นด้วยกับเนื้อหาในกฎหมายฉบับดังกล่าวกับรัฐบาลกลางหรือไม่ หลังจากที่มีการชุมนุมประท้วงครั้งใหญ่และยืดยื้อยาวนานเกี่ยวกับการต่อต้านกฎหมายส่งผู้ร้ายข้ามแดนเมื่อปีที่แล้วก่อนที่จะหยุดชะงักไปเพราะการระบาดของโรคโควิด -19 ซึ่งในข้อเขียนนี้ผู้เขียนจะได้ขยายความถึงประเด็นในกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติในฮ่องกงที่มีการบังคับใช้ล่าสุดเป็นสำคัญ
เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปว่าฮ่องกงอยู่ภายใต้อาณานิคมของสหราชอาณาจักรยาวนานกว่า 156 ปี ก่อนที่จะถูกส่งมอบคืนให้กับจีนอย่างเป็นทางการเมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม 2540 โดยในปฏิญญาร่วมของรัฐบาลสหราชอาณาจักรบริเตนใหญ่และไอร์แลนด์เหนือ และรัฐบาลสาธารณรัฐประชาชนจีนว่าด้วยปัญหาฮ่องกง (中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明) ซึ่งลงนามในวันที่ 19 ธันวาคม 2527 นั้น ได้กำหนดให้ฮ่องกงมีอำนาจปกครองตนเองขั้นสูง (高度自治) ยกเว้นเฉพาะกิจการกลาโหม และต่างประเทศต่อไปเป็นระยะเวลา 50 ปี โดยหลักการดังกล่าวนี้ได้ถูกบัญญัติไว้อย่างชัดเจนอีกครั้งในกฎหมายพื้นฐาน มาตรา 2 ซึ่งกำหนดว่า “สภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติให้อำนาจเขตบริหารพิเศษฮ่องกงใช้อำนาจปกครองตนเองขั้นสูง สามารถใช้อำนาจบริหาร, นิติบัญญัติ, และตุลาการอย่างเป็นอิสระ รวมถึงมีอำนาจในการตัดสินชี้ขาดขั้นสุดท้าย ทั้งนี้เป็นไปตามบทบัญญัติในกฎหมายฉบับนี้” นอกจากนี้กฎหมายพื้นฐานยังได้บัญญัติรับรองว่าประชาชนทุกคนมีความเสมอภาคกันตามกฎหมาย และในประเด็นเรื่องสิทธิเสรีภาพซึ่งกฎหมายพื้นฐานบัญญัติรับรองให้ประชาชนฮ่องกงทุกคนมีเสรีภาพในการพูด เสรีภาพในการพิมพ์ เสรีภาพในการรวมกลุ่ม เสรีภาพในการชุมนุมประท้วง เป็นต้น นั่นหมายความว่าในช่วงระยะเวลา 50 ปีนับจากวันที่ 1 กรกฎาคม 2527 ฮ่องกงจะมีระบบเศรษฐกิจ ระบบกฎหมาย ระบบศาล สกุลเงิน ตลอดจนการรับรองสิทธิเสรีภาพต่าง ๆ แยกต่างหากจากจีนแผ่นดินใหญ่ และนั่นเป็นที่มาของนโยบาย “หนึ่งประเทศ สองระบบ” (一国两制) ซึ่งรัฐบาลจีนใช้กับฮ่องกง นั่นเอง อย่างไรก็ตาม แม้กฎหมายพื้นฐานจะได้วางโครงสร้างทางการเมืองการปกครองของฮ่องกง ตลอดจนให้การรับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนฮ่องกงไว้อย่างชัดเจนเพียงใดก็ตาม แต่ก็มีบทบัญญัติอยู่มาตราหนึ่งซึ่งถือเป็นเรื่องละเอียดอ่อนมากสำหรับฮ่องกงในปัจจุบัน นั่นคือบทบัญญัติในมาตรา 23 ซึ่งบัญญัติไว้ดังนี้
“เขตบริหารพิเศษฮ่องกงจะต้องประกาศใช้กฎหมายที่เป็นการห้ามการกระทำที่เข้าข่ายการก่อกบฏ, การแบ่งแยกดินแดน, การปลุกระดมมวลชนเพื่อต่อต้านรัฐบาล, การบ่อนทำลายรัฐบาลกลาง, การขโมยความลับของชาติ, การดำเนินกิจกรรมทางการเมืองขององค์กรหรือหน่วยงานของรัฐบาลต่างประเทศในดินแดน และห้ามองค์กรหรือหน่วยงานที่เกี่ยวข้องกับการเมืองในดินแดนของตนมีความสัมพันธ์ใกล้ชิดกับองค์กรหรือหน่วยงานที่เกี่ยวกับการเมืองของต่างประเทศ”
เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในมาตรา 23 แล้วจะเห็นได้ว่ากฎหมายพื้นฐานได้กำหนดไว้อย่างชัดเจนให้ฮ่องกงประกาศใช้กฎหมายที่มีเนื้อหาดังกล่าวข้างต้น ซึ่งเป็นที่รู้จักกันในนาม “กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติ” （国安法）แต่อย่างไรก็ตาม นับจากวันที่มีการประกาศใช้กฎหมายพื้นฐานเป็นต้นมา ฮ่องกงยังไม่เคยผลักดันกฎหมายลูกซึ่งออกตามความในมาตรานี้สำเร็จเลย โดยความพยายามล่าสุดต้องย้อนกลับไปเมื่อปี พ.ศ. 2546 ซึ่งรัฐบาลฮ่องกงมีความพยายามที่จะผลักดันกฎหมายดังกล่าวนี้ แต่ก็ต้องยอมถอนร่างฯ ออกไปจากการพิจารณาของสภาเนื่องจากมีประชาชนราวห้าแสนคนออกมาชุมนุมประท้วงอย่างรุนแรงในท้องถนน โดยสาเหตุหลักของการต่อต้านร่างกฎหมายฉบับดังกล่าวของชาวฮ่องกงส่วนใหญ่ คือ เกรงว่ากฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติที่กำลังพิจารณาดังกล่าวจะเป็นเครื่องมือในการลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนชาวฮ่องกง จนกระทั่งล่าสุดตามที่ผู้เขียนในกล่าวในตอนต้นถึงกรณีที่จีนได้มีการประกาศใช้กฎหมายดังกล่าวผ่านช่องทางการพิจารณาของสภาผู้แทนประชาชนแห่งชาติ เพื่อเติมเต็มพันธกิจตามมาตรา 23 แทนการผลักดันและพิจารณาในสภานิติบัญญัติของฮ่องกงตามปกติ ซึ่งกรณีดังกล่าวนี้ถือว่ามีความน่าสนใจมาก เพราะจีนใช้ช่องทางพิเศษในการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติในฮ่องกงผ่านมาตรา 18 ประกอบภาคผนวกที่สาม (附件三) แห่งกฎหมายพื้นฐานของฮ่องกง กล่าวคือ ตามมาตรา 18 วรรคสองวางหลักไว้ว่ากฎหมายของจีน (แผ่นดินใหญ่) จะไม่มีผลบังคับใช้กับเขตบริหารพิเศษฮ่องกงโดยตรง เว้นแต่จะได้มีการผนวกไว้ในภาคผนวกที่สามแห่งกฎหมายพื้นฐาน ซึ่งนั่นหมายความว่าแม้กฎหมายฉบับนี้จะไม่ผ่านกระบวนการพิจารณาและประกาศใช้กฎหมายในสภานิติบัญญัติของฮ่องกงโดยปกติวิธีก็ตาม แต่ก็มีผลใช้บังคับที่ชอบด้วยกฎหมายตามบทบัญญัติที่กำหนดไว้ในมาตรา 18 แห่งกฎหมายพื้นฐานซึ่งถือเป็นธรรมนูญการปกครองของฮ่องกง นั่นเอง
สำหรับสาระสำคัญที่ถือเป็นหัวใจของกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติในฮ่องกงฉบับนี้ คือ การยึดมั่นในหลักการ “หนี่งประเทศสองระบบ” และสิทธิปกครองตนเองขั้นสูงของฮ่องกง ตลอดจนป้องกัน หยุดยั้ง และลงโทษกิจกรรมที่ก่อให้เกิดอันตรายต่อความมั่นคงแห่งชาติ โดยกฎหมายได้กำหนดลักษณะของการกระทำที่เป็นภัยต่อความมั่นคงแห่งชาติไว้ 4 ประเภท ได้แก่ การแบ่งแยกดินแดน (分裂国家) การบ่อนทำลายอำนาจรัฐ (颠覆国家政权) กิจกรรมการก่อการร้าย (恐怖活动) และการสมรู้ร่วมคิดกับต่างชาติหรือกองกำลังจากต่างชาติ (勾结外国或者境外势力) นอกจากนี้กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติฉบับนี้ยังกำหนดให้อำนาจรัฐบาลกลางในการจัดตั้ง “หน่วยงานรักษาความมั่นคงแห่งชาติ” ( 维护国家安全公署 ) ขึ้นในฮ่องกง เพื่อดำเนินการให้บรรลุผลตามกฎหมายด้วย ในส่วนที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชนนั้นกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติได้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการปกป้องและรับรองสิทธิของประชาชนฮ่องกง เช่น สิทธิมนุษยชน (人权) สิทธิและเสรีภาพตามกฎหมายพื้นฐาน (เช่น เสรีภาพแห่งการพูด (言论) การตีพิมพ์ (出版) การสมาคม (结社) การรวมกลุ่ม (集会) การชุมนุมประท้วง (示威) เป็นต้น) โดยสิทธิเหล่านี้ยังจะได้รับการรับรองตามกฎหมายพื้นฐานต่อไปในระหว่างการบังคับใช้กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติ
เป็นที่น่าสนใจว่ากลุ่มประชาชนที่ต่อต้านหรือไม่เห็นด้วยกับกฎหมายฉบับนี้จะมีท่าทีการเคลื่อนไหวอย่างไร จะมีการประท้วงรุนแรงตามมาเหมือนอย่างที่เคยเกิดขึ้นในอดีตหรือไม่ โดยเฉพาะแรงกดดันจากนานาชาติ เช่น ประเทศสหราชอาณาจักรและสหรัฐอเมริกา เป็นต้น ที่แสดงท่าทีชัดเจนถึงความไม่เห็นด้วยกับกฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติฉบับนี้ ซึ่งต้องคอยติดตามกันต่อไปว่ารัฐบาลกลาง และรัฐบาลฮ่องกงจะมีแนวทางการรับมือกับสิ่งเหล่านี้อย่างไร อนึ่ง การที่จีนเลือกที่จะประกาศใช้กฎหมายว่าด้วยการรักษาความมั่นคงแห่งชาติในฮ่องกงในวันที่ 1 กรกฎาคม 2563 ซึ่งตรงกับวันครบรอบ 23 ปีแห่งการส่งมอบฮ่องกงคืนให้กับจีนของสหราชอาณาจักรอย่างเป็นทางการพอดี อาจจะเป็นการประกาศเชิงสัญลักษณ์ว่า “23 ปีแห่งการรอคอย ... ได้สิ้นสุดลงแล้ว” ก็เป็นได้
รายการอ้างอิง :
Ambrose Leung, Applying national laws in Hong Kong, [July 1, 2020] online available from : https://www.legco.gov.hk/research-publications/english/essentials-1516ise07-applying-national-laws-in-hong-kong.htm
BBC News, Hong Kong: US and allies defend 'bastion of freedom' [July 1, 2020] online available from: https://www.bbc.com/news/world-asia-china-52837229
Chris Buckly, China’s New National Security Law Looms Over Hong Kong[July 1, 2020] online available from: https://www.nytimes.com/2020/06/28/world/asia/china-hong-kong-national-security-law.html
REUTERS, CHRONOLOGY: Timeline of 156 years of British rule in Hong Kong, [July 1, 2020] online available from : https://www.reuters.com/article/us-hongkong-anniversary-history/chronology-timeline-of-156-years-of-british-rule-in-hong-kong-idUSSP27479920070627
Zhang Yangfei，NPC adopts law on safeguarding national security in HK [July 1, 2020] online available from : http://global.chinadaily.com.cn/a/202007/01/WS5efbc18aa310834817256414.html
胖店长,香港国安法你想知道的都在这里了, [July 1, 2020] online available from : https://zhuanlan.zhihu.com/p/144640152
Laws:
1. 中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政府关于香港问题的联合声明.
2. 香港特别行政区基本法.
3. 中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法.