อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ

       อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ (International Convention for the Protection of all Persons from Enforced disappearance : CED) เป็นหนึ่งในสนธิสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน ซึ่งรับรองโดยมติสมัชชาสหประชาชาติ (United Nations General Assembly - UNGA) ในการประชุมสมัยสามัญ สมัยที่ 61 เมื่อวันที่ 20 ธันวาคม 2549อนุสัญญาฉบับนี้มีพื้นฐานมาจากปฏิญญาว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ ซึ่งสมัชชาสหประชาชาติรับรอง เมื่อ พ.ศ. 2535 แต่ปฏิญญาฉบับดังกล่าวไม่มีผลผูกพันทางกฎหมาย[1] สหประชาชาติจึงริเริ่มแนวคิดในการยกร่างความตกลงที่มีผลผูกพันทางกฎหมายขึ้นเพื่อตระหนักถึงความร้ายแรงอย่างยิ่งของการบังคับบุคคลให้สาบสูญ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในบางพฤติการณ์เข้าข่ายเป็นอาชญากรรมต่อมนุษยชาติ และเพื่อแสดงความมุ่งมั่นร่วมกันของประชาคมระหว่างประเทศในการป้องกันสิทธิของบุคคลอย่างจริงจัง จึงเกิดอนุสัญญาฉบับนี้ขึ้นเพื่อเปิดให้บรรดาสมาชิกสหประชาชาติทั้งปวงร่วมลงนามและเข้าร่วมเป็นภาคี ซึ่งปัจจุบันอนุสัญญาว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ มีผลใช้บังคับแล้ว เมื่อวันที่ 23 ธันวาคม 2553  

   พันธกรณีภายใต้อนุสัญญาฉบับนี้กำหนดให้ “การบังคับบุคคลให้สาบสูญ” เป็นความผิดทางอาญาตามกฎหมายภายในของประเทศ[2]กำหนดให้รัฐมีเขตอำนาจเหนือความผิดฐานบังคับบุคคลให้สาบสูญ ไม่ว่าเหยื่อหรือผู้ถูกกล่าวหาว่าได้กระทำความผิดเป็นคนชาติของรัฐหรือไม่ก็ตาม ในกรณีที่บุคคลหายสาบสูญเป็นคนชาติของรัฐและการกระทำความผิดนั้นได้เกิดขึ้นนอกเขตดินแดน รัฐเจ้าของสัญชาติจะมีเขตอำนาจในการพิจารณาคดีนั้นด้วย[3] นอกจากนี้อนุสัญญาฯยังกำหนดให้ความผิดฐานบังคับบุคคลให้สาบสูญต้องไม่เป็นความผิดในทางการเมืองที่สามารถส่งผู้ร้ายข้ามแดนระหว่างกันได้[4] ส่วนในประเด็นที่เกี่ยวกับการระวางโทษและอายุความ อนุสัญญาฯไม่ได้กำหนดไว้อย่างตายตัว แต่จะต้องมีความเหมาะสมกับความร้ายแรงอย่างยิ่งของการกระทำ[5] และในแง่ของการเยียวยานั้นรัฐจะต้องประกันสิทธิของเหยื่อและครอบครัวที่จะได้รับการชดเชยและได้รับค่าสินไหมโดยพลันอย่างเพียงพอและเป็นธรรม[6]

       กลไกอย่างหนึ่งที่น่าสนใจอย่างมากภายใต้อนุสัญญานี้ คือ  การให้อำนาจคณะกรรมการว่าด้วยการบังคับบุคคลให้สูญหาย(Committee on Enforced Disappearances) หรือคณะกรรมการประจำอนุสัญญา ในการรับและพิจารณาคำร้องที่มาจากหรือกระทำในนามของปัจเจกชน ซึ่งอ้างว่าได้ถูกเป็นเหยื่อของการบังคับให้สาบสูญ นั่นหมายความว่า ปัจเจกชนสามารถยื่นคำร้องได้โดยตรงต่อสหประชาชาติเพื่อพิจารณาออกมติหรือข้อแนะนำอย่างหนึ่งอย่างใดต่อสถานการณ์ที่เกิดขึ้น แต่ทั้งนี้อำนาจการรับและพิจารณาคำร้องดังกล่าวไม่ใช่อำนาจโดยอัตโนมัติ รัฐภาคีแห่งอนุสัญญาจะต้องทำการประกาศยอมรับอำนาจเช่นว่านี้ของคณะกรรมการฯเสียก่อน[7]

2. การเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ

           ข้อ 38 ของอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ เปิดโอกาสให้รัฐสมาชิกทั้งปวงของสหประชาชาติสามารถลงนามได้ แต่การลงนามนี้ยังไม่ถือว่าเป็นการแสดงความยินยอมเข้าผูกพันตามกฎหมาย(expression of consent to be bound) เป็นแต่เพียงการแสดงความมุ่งหมายว่าจะเข้าเป็นภาคีในอนาคตเท่านั้น แต่หากรัฐที่ลงนามได้มอบสัตยาบันสาร(instrument of ratification)ยืนยันต่อเลขาธิการสหประชาชาติอีกครั้ง การมอบสัตยาบันสารนี้ถือเป็นการแสดงความยินยอมเข้าผูกพันในอนุสัญญาฯ ทั้งนี้การที่รัฐจะมีสถานะเป็น “ภาคีอนุสัญญาฯ” (party) นอกจจากจะมีการให้สัตยาบันแล้ว อนุสัญญาฯ จะต้องมีผลใช้บังคับกับรัฐที่มอบสัตยาบันสารนั้นด้วย ซึ่งข้อ 38 กำหนดว่า อนุสัญญาฯจะมีผลใช้บังคับในวันที่สามสิบหลังจากวันที่รัฐได้ยื่นสัตบาบันสารต่อเลขาธิการสหประชาชาติ[8]

    การเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาฯนอกจากการมอบสัตยาบันสารแล้ว หากสมาชิกสหประชาชาติใดมิได้ลงนามในอนุสัญญาฯมาก่อน และประสงค์จะเข้าร่วมเป็นภาคี  ข้อ38 ก็กำหนดให้สามารถกระทำได้โดยวิธีการ “ภาคยานุวัติ” (accession) หมายถึง การเข้าร่วมเป็นภาคีในสนธิสัญญาในภายหลัง ซึ่งโดยทั่วไปมักจะเป็นกรณีที่สนธิสัญญานั้นๆมีผลใช้บังคับไปแล้ว  

3.การเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญของประเทศไทย

         คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบให้ประเทศไทยลงนามในอนุสัญญาฯ เมื่อวันที่ 4 ตุลาคม 2554 โดยกระทรวงการต่างประเทศได้ลงนามต่อสหประชาชาติ เมื่อวันที่ 9 มกราคม 2555 ซึ่งการลงนามดังกล่าวเป็นเพียงการแสดงเจตนารมณ์ในเบื้องต้นว่า ประเทศไทยเห็นด้วยกับหลักการและสาระสำคัญต่างๆของอนุสัญญาฯ แต่ยังไม่มีผลผูกพันประเทศไทยในฐานะที่เป็น “ภาคี”อนุสัญญา อย่างไรก็ดีประเทศไทยได้ให้คำมั่นสัญญาต่อหน้าประชาคมระหว่างประเทศโดยสมัครใจในที่ประชุมคณะมนตรีสิทธิมนุษยชนแห่งสหประชาชาติ เมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2554 ว่า “ประเทศไทยจะเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ” ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้ประเทศไทยเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ เมื่อวันที่ 24 พฤษภาคม 2559 และสภานิติบัญญัติแห่งชาติได้ให้ความเห็นชอบในการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2560 แต่หากนับเวลาตั้งแต่การลงนามเมื่อ พ.ศ. 2554 ถึงปัจจุบันเป็นเวลากว่า 8 ปี ที่ประเทศไทยยังไม่ได้ให้สัตยาบันเพื่อผูกพันตนในอนุสัญญาฉบับนี้

           3.1 กฎหมายและขั้นตอนทางปฏิบัติของไทยในการเข้าเป็นภาคี

      อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ เป็นความตกลงซึ่งมีผลผูกพันทางกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งอยู่ภายใต้ในนิยามความหมายของ “สนธิสัญญา”(treaty) โดยความตกลงระหว่างประเทศลักษณะนี้ จะมีขั้นตอนการจัดทำและการแสดงความยินยอมเข้าผูกพันซับซ้อนกว่าสัญญาโดยทั่วไปทั้งในทางกฎหมายภายในและระหว่างประเทศ ด้วยความที่สนธิสัญญาเป็นเอกสารทางกฎหมายที่จะผูกพันต่อประเทศ การกำหนดเงื่อนไขกฎเกณฑ์วิธีการภายในในการเข้าทำสนธิสัญญาของแต่ละประเทศจึงเป็นสิ่งสำคัญ ดังเช่นประเทศไทย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจในการทำสนธิสัญญาระหว่างประเทศทั้งปวง(ซึ่งถ้อยคำในรับธรรมนูญใช้คำว่า “หนังสือสัญญา”) แต่อย่างไรก็ตามสนธิสัญญาบางประเภทที่มีความสำคัญอย่างยิ่ง[9]  เช่น สนธิสัญญาที่เกี่ยวกับเขตแดนหรือพื้นที่ที่ไทยมีสิทธิอธิปไตย สนธิสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามสนธิสัญญา[10] เป็นต้นก่อนที่คณะรัฐมนตรีจะแสดงความยินยอมเข้าผูกพันในสนธิสัญญานั้นๆ จะต้องนำเสนอต่อรัฐสภาเพื่อให้ความเห็นชอบเสียก่อนจึงจะดำเนินการต่อไปได้

       ประเด็นที่เกี่ยวกับอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ กระทรวงยุติธรรมซึ่งเป็นหน่วยงานผู้รับผิดชอบ เห็นว่าควรมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมาย นโยบายและมาตรการที่เกี่ยวข้อง จึงได้มีมติแต่งตั้ง คณะทำงานแก้ไขกฎหมายเพื่อนุวัติการตามอนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ โดยคณะทำงานได้ดำเนินการยก “ร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย พ.ศ.......” ขึ้นจนแล้วเสร็จ  ส่วนการจะเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาฯดังกล่าวกระทรวงยุติธรรมเห็นว่า “จากแนวปฏิบัติที่ผ่านมาการเข้าเป็นภาคีในอนุสัญญาระหว่างประเทศด้านสิทธิมนุษยชน จะขอความ.เห็นชอบเฉพาะคณะรัฐมนตรีเท่านั้น โดยไม่ต้องขอความเห็นชอบต่อสภาแต่อย่างใด”[11]  ซึ่งกรมสนธิสัญญาและกฎหมาย กระทรวงการต่างประเทศ มีความเห็นต่างออกไปว่า โดยเห็นว่า อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ เข้าข่ายเป็น หนังสือสัญญา(สนธิสัญญา) ตามมาตรา23 ของรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2557 และเป็นอนุสัญญาฯที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่ออนุวัติการให้เป็นไปตามหนังสือสัญญา ดังนั้นการ การให้สัตยาบันซึ่งเป็นการแสดงเจตนาเข้าผูกพันอนุสัญญาฯ จึงต้องได้รับความเห็นชอบจากสภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยให้เสนอให้ยื่นขอความเห็นชอบในอนุสัญญาฯและร่างพระราชบัญญัติฯในคราวเดียว เมื่อสภาให้ความเห็นชอบในการให้สัตยาบันประกอบกับเมื่อร่างพระราชบัญญัติฯ มีผลใช้บังคับเป็นกฎหมายแล้ว จึงจะสามารถดำเนินการให้สัตยาบันอนุสัญญาฯต่อไปได้[12]

        อย่างไรก็ตามในขณะนี้ร่างพระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการทรมานและการบังคับบุคคลให้สูญหาย พ.ศ......ซึ่งถูกยกร่างขึ้นเพื่ออนุวัติตามอนุสัญญาฯ ยังไม่มีผลบังคับเป็นกฎหมาย ประเทศไทยจึงยังไม่ได้ให้สัตยาบันเพื่อเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯฉบับนี้แต่อย่างใด

       3.2 ท่าทีสำคัญของไทยบางประการต่อการเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ

     ในการประชุมสภานิติบัญญัติซึ่งทำหน้าที่แทนรัฐสภา เมื่อวันที่ 10 มีนาคม 2560นั้น แสดงให้เห็นถึงข้อกังวลบางประการของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติในการเข้าร่วมเป็นภาคีอนุสัญญาฯ อยู่ 2 เรื่อง ได้แก่ เรื่องอำนาจของคณะกรรมการว่าด้วยการบังคับบุคคลให้สูญหาย(Committee on Enforced Disappearances) ในการรับและพิจารณาคำร้องจากปัจเจกชนโดยตรงตามข้อ 31 ว่า ประเทศไทยจะประกาศยอมรับอำนาจนั้นหรือไม่ กับเรื่องที่สองกรณีที่มีข้อพิพาทระหว่างภาคีอนุสัญญาฯเกี่ยวกับการตีความหรือการใช้บังคับอนุสัญญาฯ ซึ่งต้องระงับข้อพิพาทโดยกลไกอนุญาโตตุลาการและศาลยุติธรรมระหว่างประเทศนั้น ประเทศไทยจะทำอย่างไร ซึ่งนายสุวพันธุ  ตันยุวรรธนะ (รัฐมนตรีวาการกระทรวงยุติธรรมในขณะนั้น) ตอบคำถามอันเป็นการแสดงท่าทีของไทยที่ชัดเจนว่า หากไทยเข้าเป็นภาคีไทยจะทำคำประกาศไม่ยอมรับอำนาจของคณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯในการรับและพิจารณาคำร้องเรียนจากปัจเจกชนตามข้อ 31 สวนเรื่องของข้อ 42  นั้น ประเทศไทยจะทำข้อสงวน(reservation) ที่จะไม่นำข้อพิพาทระหว่างรัฐเข้าสู่การพิจารณาของอนุญาโตตุลาการและศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ ซึ่งในปัจจุบันก็มีหลายประเทศที่ทำข้อสงวนเช่นนี้ เช่น คิวบา ฟิจิ โมรอกโก ยูเครน เป็นต้น ทั้งนี้การประกาศไม่ยอมรับอำนาจของคณะกรรมการประจำอนุสัญญาฯก็ดี การทำข้อสงวนเช่นว่านี้ก็ดี ในทางกฎหมายระหว่างประเทศสามารถกระทำได้เมื่อไม่ต้องห้ามโดยสนธิสัญญานั้นๆ ซึ่งในอนุสัญญาฯฉบับนี้มิได้ห้ามให้ทำคำประกาศและข้อสงวน และอนุญาตให้ทำได้ในขณะที่ลงนาม หรือให้สัตยาบันสาร หรือในขณะการภาคยานุวัติก็ได้

4. บทสรุปสถานะและข้อผูกพันในปัจจุบันของไทยต่อนุสัญญาระหว่างประเทศว่าด้วยการคุ้มครองบุคคลทุกคนจากการบังคับให้หายสาบสูญ

          ขณะนี้ประเทศไทยยังมิได้ให้สัตยาบันสารแก่เลขาธิการสหประชาชาติ ประเทศไทยจึงไม่ได้อยู่ในสถานะที่เป็น“ภาคี”ที่ต้องผูกพันตนตามพันธกรณีที่ปรากฏอยู่ในอนุสัญญาฯ หากมองในแง่ดี นั่นหมายถึงว่า ประเทศไทยมีเวลาอย่างเพียงพอในการเตรียมความพร้อมทางกฎหมาย นโยบายและมาตรการต่างๆอย่างรอบคอบเพื่อปฏิบัติตามพันธกรณีได้ทันทีเมื่อให้สัตยาบัน แต่อย่างไรก็ตามในระหว่างที่ยังไม่ได้ให้สัตยาบันแม้ประเทศไทยจะมิได้ผูกพันตามพันธกรณีโดยเฉพาะดังที่อนุสัญญาฯกำหนด แต่ประเทศไทยซึ่งได้ลงนามประกาศเจตนารมณ์ที่จะเป็นภาคีในอนาคตย่อมต้องผูกพันตามหลักกฎหมายจารีตประเพณีระหว่างประเทศเกี่ยวกับสนธิสัญญา ซึ่งภายหลังได้ถูกประมวลขึ้นเป็นลายลักษณ์อักษรในอนุสัญญาเวียนนาว่าด้วยกฎหมายสนธิสัญญา ค.ศ. 1969 ซึ่งมีหลักว่า รัฐซึ่งได้ลงนามในสนธิสัญญาโดยยังมิได้ให้สัตยาบันย่อมต้องผูกพันที่จะละเว้นจากการกระทำใดๆ อันเป็นการทำลายวัตถุประสงค์และความมุ่งหมายของสนธิสัญญา[13]  ฉะนั้นอย่างน้อยที่สุดในระหว่างนี้ ประเทศไทยจะกระทำการใดๆอันเป็นปฏิปักษ์ต่อความมุ่งหมายรวมถึงการใช้บังคับอนุสัญญาฯของภาคีอื่นไม่ได้ จึงต้องให้ความเคารพและสนับสนุน ส่งเสริมความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อช่วยให้ความมุ่งหมายของอนุสัญญาฯนั้นบรรลุผล

           หากมองในแง่มุมที่ไทยอาจได้รับความเสียหายในสถานการณ์ที่ประเทศไทยไม่ได้อยู่ในสถานะ “ภาคี”อนุสัญญาฯ ก็อาจมองได้ว่า ไทยไม่มีสิทธิใดๆที่ถูกรับรองไว้ในอนุสัญญาฯ   ยกตัวอย่างเช่น ประเด็นเรื่องเขตอำนาจนอกเขตดินแดนของรัฐ ตามข้อ 9 วรรคสองของอนุสัญญาฯ  ในกรณีที่คนชาติตกเป็นเหยื่อของการกระทำความผิดนอกเขตดินแดนของรัฐ ย่อมทำให้ไทยไม่มีสิทธิทางกฎหมายในการเรียกร้องในทางระหว่างประเทศ กรณีนายวันเฉลิมหายตัวไปเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจมาก เพราะสำนักข่าวต่างรายงานว่า ทางการกัมพูชาไม่รู้เห็นและจะไม่สืบคดีนี้ แต่ผู้มีส่วนได้เสียโดยชอบกลับกล่าวอ้างว่านายวันเฉลิมซึ่งเป็นคนชาติของไทยได้ตกเป็นเหยื่อของการกระทำความผิดฐานบังคับให้บุคคลสาบสูญ  เช่นนี้หากไทยเป็นภาคีอนุสัญญาฯ ไทยจะสามารถอ้างเขตอำนาจยันกับทางการกัมพูชาเพื่อพิจารณาคดีโดยอาศัยฐานความผิดโดยตรงตามอนุสัญญาและ ข้อ 9 วรรคสอง แต่เมื่อมิได้เป็นภาคีสิ่งที่ทางการไทยจะทำได้คือการดำเนินการตามหลักกฎหมายระหว่างประเทศทั่วไปหรืออาศัยหลักอัธยาศัยไมตรีระหว่างประเทศเพื่อแสดงความจริงจังตั้งใจในการพิสูจน์ทราบข้อเท็จจริง  ซึ่งหากรัฐไทยไม่ได้แสดงออกถึงความจริงจังหรือให้ความสำคัญเท่าที่ควร อาจถูกกล่าวหาจากประชาชนหรือองค์กรภาคประชาสังคมได้ว่าเพิกเฉยต่อการ “อุ้มหาย”  หรืออาจถูกโจมตีด้วยถ้อยคำหรือข้อกังขาที่รุนแรงยิ่งกว่านั้น  

          ดังนั้นการเร่งรัดจัดทำกฎหมายภายในให้สอดคล้องกับพันธกรณีแห่งอนุสัญญาฯ จึงเป็นสิ่งจำเป็นอย่างมากเพื่อยื่นสัตยาบันสารในเวลาอันใกล้ เพื่อเป็นหลักประกันสิทธิเสรีภาพของประชาชนและส่งผลดีต่อภาพลักษณ์ของประเทศไทยในเวทีนานาชาติต่อไป