สภาฯอังกฤษเริ่มประชุมออนไลน์:พัฒนาการใหม่ในยุค covid-19

สภาฯอังกฤษเริ่มประชุมออนไลน์:พัฒนาการใหม่ในยุค covid-19

โดย อาจารย์เพชรณพัฒน์ ศรีวุทธิยประภา

อาจารย์ประจำสำนักวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง

สถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัส Covid- 19 ในสหราชอาณาจักรมีความรุนแรงไม่แตกต่างไปจากประเทศอื่น ๆ ในภูมิภาคยุโรป ณ ปัจจุบันมีผู้ป่วยยืนยัน ณ วันที่ 11 พฤษภาคา 2563 จำนวนมากถึง 223,060 คน และเสียชีวิตแล้ว 32,065 คน[1] จากการประกาศปิดประเทศ (Lockdown)ของรัฐบาลในค่ำวันที่ 23 มีนาคม 2563 ทำให้ประชาชนต้องกักตัวเอง(confined)อยู่ในบ้าน ยุติกิจกรรมทางสังคม เว้นระยะห่างระหว่างกัน(social distancing) การจะออกนอกบ้านต้องอาศัยเหตุผลเพียงเฉพาะที่รัฐบาลกำหนดเท่านั้น กล่าวคือ เพื่อการแสวงหาปัจจัยที่จำเป็นต่อการดำรงชีพ หรือการรับบริการทางการแพทย์ สำหรับการเดินทางออกนอกเคหสถานเพื่อการทำงานจะได้รับอนุญาตเฉพาะงานที่ไม่อาจทำที่บ้านได้เท่านั้น และเมื่ออยู่ภายใต้เงื่อนไขเดินทางออกนอกบ้านได้รัฐบาลประกาสห้ามปฏิสัมพันธ์เกินสองคนในพื้นที่สาธารณะ[2] มาตรการที่เข้มงวดเช่นนี้ไม่เพียงส่งผลกระทบต่อชีวิตและการทำงานประชาชนโดยทั่วไปเท่านั้น แต่ยังส่งผลต่อวิธีการทำงานคณะรัฐมนตรีรวมถึงรัฐสภาแห่งสหราชอาณาจักรด้วย

            เพื่อขจัดปัจจัยเสี่ยงใด ๆ ที่อาจเกิดขึ้นพร้อม ๆ กับการเดินหน้าประเทศไปอย่างต่อเนื่อง การดำเนินตามมาตรการเว้นระยะห่างระหว่างบุคคล (social distancing) รวมถึงมาตรการปฏิบัติงานที่บ้าน (work from home) ดูจะเป็นวิถีทางที่ดีที่สุดที่รัฐบาลและสภาผู้แทนราษฎรฯอังกฤษ[3]เลือกใช้ ดังจะเห็นได้จากเมื่อวันที่ 31 มีนาคม 2563 มีการประชุมคณะรัฐมนตรีซึ่งถูกจัดขึ้นผ่านระบบออนไลน์เป็นครั้งแรก และนายบอริส จอห์นสัน นายกรัฐมนตรีได้โพสต์ผ่านทวิตเตอร์ของเขาว่า “เช้านี้ฉันเป็นประธานที่ประชุมคณะรัฐมนตรีดิจิตอลคนแรก” พร้อมกับส่งข้อความต่อสาธารณะว่า “#StayHomeSavelives” ส่วนทางสภาผู้แทนฯของอังกฤษ เซอร์ ลินด์ซีย์ ฮอยล์ ประธานสภาผู้แทนฯ(speaker)[4]ได้ย้ำชัดตั้งแต่ช่วงปลายเดือนมีนาคมต่อเนื่องต้นเดือนเมษายนว่า หากประเทศยังคงอยู่ในวิกฤตของโคโรน่าไวรัสต่อไป สภาผู้แทนฯจะต้องสามารถปฏิบัติหน้าที่ต่อไปโดยใช้การประชุมเสมือนจริง (virtual) ซึ่งเป็นไปตามที่สมาชิกสภา (MPs) จำนวนมากเห็นพ้องต้องกัน[5] และแน่นอนว่าการประชุมตามข้อบังคับการประชุมสภา(standing orders) หรือจารีตปฏิบัติเดิมซึ่งมีระเบียบแบบแผนเฉพาะตัว ประกอบกับสมาชิกเต็มสภามีจำนวนมากถึง 650 คน ย่อมไม่อาจทำให้การประชุมสภาเกิดขึ้นภายใต้สถานการณ์นี้ได้ จึงเป็นที่มาของการออกระเบียบชั่วคราวกำหนดการประชุมแบบผสมผสาน(hybrid proceeding)ผนวกไว้ในข้อบังคับการประชุมสภา(standing orders)[6] ซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนฯได้ให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 21 เมษายน 2563 และจะมีผลใช้บังคับไปจนถึงวันที่ 12 พฤษภาคม 2563(มีแนวโน้มที่จะขยายระยะเวลา) การกำหนดลักษณะการประชุมในรูปแบบดังกล่าวนับเป็นครั้งแรกในประวัติศาสตร์ 700 ปีนับตั้งแต่ก่อเกิดรัฐสภาแห่งสหราชอาณาจักร และเพื่อประโยชน์ในการศึกษาเรียนรู้ ผู้เขียนจะได้อธิบายสาระสำคัญของรูปแบบวิธีการประชุมแบบผสมผสานรวมถึงการลงคะแนนเสียง ดังนี้ 

สาระสำคัญเกี่ยวกับระเบียบสภาฯว่าด้วยการประชุมแบบผสมผสาน(hybrid proceedings)

การประชุมแบบผสมผสาน “hybrid proceedings” จะอนุญาตให้สมาชิกสภาฯสามารถเข้าร่วมการประชุมได้ไม่ว่าจะเป็นการเข้าร่วมในห้องประชุม (Physical participation) หรือการเข้าร่วมประชุมทางไกลผ่านวิดีโอลิงค์ (Virtual participation) โดยจะเข้าร่วมได้ทั้งในวาระกระทู้ถามนายกรัฐมนตรี (PMQs) กระทู้ถามด่วน (Urgent questions) รวมถึงเข้าร่วมรับฟังถ้อยแถลงของรัฐมนตรีที่มีต่อรัฐสภา(Ministerial statements)[7] สำหรับเอกสิทธิ์และความคุ้มกันในฐานะสมาชิกรัฐสภา(Parliamentary Privilege &Immunity)นั้น สมาชิกสภาจะได้รับอุปโภคสิทธิ์เช่นเดียวกันไม่ว่าจะเข้าร่วมประชุมในห้องประชุมสภา(chamber) หรือเข้าร่วมผ่านการประชุมทางไกล[8]

1.วันและเวลาการประชุม สภาผู้แทนฯ จะประชุมเฉพาะวันจันทร์(ตั้งแต่เวลา14.30 น.) วันอังคาร (ตั้งแต่เวลา 11.30 น.) และวันพฤหัสบดี (ตั้งแต่เวลา11.30 น.)

2.การกำหนดวิธีการเข้าร่วมประชุม  ระเบียบฉบับนี้ให้อำนาจแก่ประธานสภาในการกำหนดวิธีการเข้าร่วมประชุม ดังนี้ 

- การเข้าร่วมประชุมในห้องประชุม (Physical participation) ประธานมีอำนาจในการจำกัดจำนวนสมาชิกที่จะเข้าห้องประชุมในระยะเวลาหนึ่งระยะเวลาใดของการประชุม ซึ่งปัจจุบันประธานสภาอนุญาตให้สมาชิกจำนวนไม่เกิน 50 คนสามารถเข้าร่วมประชุมในห้องประชุมได้ โดยสมาชิกจะต้องปฏิบัติตามมาตรการการเว้นระยะห่างระหว่างบุคคล (social distancing) อย่างเคร่งครัด ประตูห้องประชุมได้เปิดทิ้งไว้เพื่อหลีกเลี่ยงการสัมผัส ได้มีการติดตั้งหน้าจอจำนวนมากในห้องประชุมเพื่อให้มองเห็นเพื่อนสมาชิกเสมือนห้องประชุมจริง

- การประชุมทางไกลผ่านวิดีโอลิงค์ (Virtual participation) ประธานสภาเป็นผู้มีอำนาจกำหนดวิธีการทางอิเล็กทรอนิกส์ในการเข้าร่วมการประชุม โดยเห็นชอบให้สมาชิกเข้าร่วมประชุมผ่านโปรแกรม zoom[9] ซึ่งรองรับสมาชิกจำนวนมากถึง 120 คน ทั้งนี้สมาชิกซึ่งเข้าร่วมการประชุมจากบ้านจะต้องเคารพและปฏิบัติตามระเบียบข้อบังคับการประชุมเช่นเดียวกับการเข้าร่วมในห้องประชุม หากสมาชิกถูกเรียกให้พูดแต่ไม่ได้ยินหรือไม่เห็นภาพอันเกิดจากความขัดข้องทางเทคนิค สมาชิกนั้นไม่อาจแทรกขึ้นระหว่างการประชุมแต่จะได้รับสิทธิให้พูดในภายหลัง

- คฑาพิธีการ (Mace) คฑาพิธีการมีความสำคัญมากเพราะเป็นสัญลักษณ์แทนพระราชอำนาจของสมเด็จพระราชินีนาถเอลิซาเบธที่สองแห่งสหราชอาณาจักร หากไม่มีคฑาพิธีการรัฐสภาอังกฤษจะไม่สามารถดำเนินการประชุมหรือผ่านกฎหมายได้ ภายใต้สถานการณ์การแพร่ระบาดของเชื้อไวรัสซึ่งสมาชิกจำนวนหนึ่งโดยทางความเป็นจริงอยู่นอกอาคารที่ทำการอันเป็นที่ตั้งแห่งคฑาพิธีการ เพื่อเป็นการรักษาความต่อเนื่องของจารีตประเพณีของสภา คฑาจะยังคงวางไว้บนโต๊ะตราบที่สภายังคงมีการประชุมพิจารณาอยู่

3. ขอบเขตการปฏิบัติหน้าที่ภายใต้การประชุมแบบ “hybrid proceedings”

- การตั้งกระทู้ถามเพื่อซักถามนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเกี่ยวกับภารกิจงานที่รัฐบาลรับผิดชอบตามข้อตกลงของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภากำหนดให้ การตั้งกระทู้ถามนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีสามารถใช้เวลาในการตั้งและตอบกระทู้จำนวน 1 ชั่วโมงนับตั้งแต่เริ่มการประชุม[10]

- กระทู้ถามด่วน ภายใต้ตามข้อตกลงของพรรคการเมืองที่มีที่นั่งในสภากำหนดให้ สมาชิกฯมีสิทธิตั้งกระทู้ถามด่วนไปยังรัฐบาลในเหตุการณ์ที่กำลังเกิดขึ้นหรือกำลังจะมาถึงในบางประเด็นที่จะต้องตอบในทันที ซึ่งจะอยู่ในช่วงเวลา 2 ชั่วโมงแรกของการประชุม[11]

-การรับฟังถ้อยแถลงของรัฐมนตรีที่มีต่อรัฐสภา (Ministerial statements) เพื่อประกาศการพัฒนานโยบายที่สำคัญ การนำเสนอและตอบสนองต่อสถานการณ์สำคัญ

-การตรากฎหมาย (Legislation) ภายใต้ระเบียบการประชุมแบบ “Hybrid proceedings” ร่างกฎหมายยังสามารถเสนอในสภาผู้แทนฯได้ ซึ่งในวาระแรก (First reading) รูปแบบการประชุมจะเป็นเพียงการนำเสนอร่างกฎหมายต่อสภาเท่านั้นโดยไม่มีการอภิปรายของสมาชิก โดยสมาชิกจะเริ่มอภิปรายร่างกฎหมายได้ในวาระที่สอง (second reading) และจะพิจารณาให้ความเห็นชอบหรือไม่ให้ความเห็นชอบ ในกรณีที่เห็นชอบร่างกฎหมายจะเข้าสู่ขั้นตอนการพิจารณาโดยกรรมาธิการต่อไป ขั้นตอนการพิจารณาโดยกรรมาธิการก็ดี การเสนอรายงานร่างกฎหมายของกรรมาธิการต่อสภาก็ดี รวมถึงการพิจารณาในวาระที่สามว่าด้วยการลงมตินั้น ณ ขณะนี้สภาผู้แทนฯยังไม่ได้ยืนยันว่าจะดำเนินการในรูปแบบไหน อย่างไร ภายใต้ระเบียบฉบับนี้ วึ่งผู้เขียนจะติดตามสถานการณ์และแจ้งให้ผู้อ่านทราบอีกครั้ง

-ภารกิจอื่นๆที่อยู่ในอำนาจของสภาผู้แทนฯ

4. การละคะแนนเสียง  โดยปกติการลงคะแนนในสภาผู้แทนฯ ในหารอภิปรายหรือการตรากฎหมาย สมาชิกจะพูดว่า“aye”เมื่อเห็นชอบ หรือ “no” เมื่อไม่เห็นชอบ สำหรับการลงคะแนนเสียงในเรื่องสำคัญ ห้องประชุมสภาจะแบ่งออก2 ฝั่ง ฝั่งที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วยและนับคะแนนของแต่ละฝั่ง ภายใต้ระเบียบการประชุมใหม่นี้การลงคะแนนในรูปแบบเดิมคงเป็นสิ่งที่เป็นไปไม่ได้สำหรับสมาชิกที่ประชุมทางไกล การลงคะแนนจึงเป็นไปตามข้อตกลงภายใต้ระเบียบการประชุมใหม่[12] ซึ่งกำหนดให้สมาชิกลงคะแนนผ่านแอปพลิเคชั่น MPs MemberHub การลงคะแนนจะปรากฏทั้งคำถามและคำตอบที่สมาชิกต้องการลงคะแนนเสียง ข้อคความ“ aye” และ“no” จะเป็นตัวเลือกที่ปรากฏบนหน้าจอ เมื่อลงคะแนนเรียบร้อยแล้วจะต้องยืนยันการลงคะแนนเสียงผ่านข้อความหรืออีเมล์ของสมาชิก โดยในวันที่ 6 พฤษภาคมที่ผ่านมาสมาชิกสภาฯได้มีส่วนร่วมเป็นครั้งแรกในการลงคะแนนออนไลน์ในการเลือกตั้งประธานกรรมาธิการแทนตำแหน่งที่ว่าง นั่นคือตำแหน่งประธานคณะกรรมาธิการธุรกิจและยุทธศาสตร์พลังงานและอุตสาหกรรม และประธานคณะกรรมาธิการมาตรฐาน[13]

การปรับวิธีการทำงานของสภาผู้แทนฯอังกฤษภายใต้สถานการณ์การแพร่ระบาดของไวรัส Covid-19 ดังที่ผู้เขียนพยายามรวบรวมมาข้างต้นเป็นตัวอย่างที่น่าสนใจอย่างยิ่งที่รัฐสภาไทยซึ่งกำลังจะเปิดสมัยประชุมอีกไม่นานนี้ควรพิจารณาศึกษาเป็นแนวทางในการทำงานทั้งในแง่กฎหมายและแง่เทคนิควิธี เพื่อปฏิบัติหน้าที่อย่างเต็มกำลังความสามารถในฐานะ “ผู้แทนของประชาชน”