สหกรณ์การเงินไทย ภายใต้ “(ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ ใหม่” ตอน ๒ : วิเคราะห์สาระสำคัญของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ใหม่
ความเดิมตอนที่แล้ว (ตอน ๑: ความเป็นมาของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ใหม่) ทำให้เราตระหนักว่า มันถึงเวลาแล้วที่ สหกรณ์การเงิน ดังเช่น สหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน จะต้องมีการกำกับดูแลที่คำนึงทั้ง ๒ บริบทควบคู่กัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งบริบทที่เป็น “สถาบันการเงิน” ควบคู่ไปกับบริบทของความเป็น “สหกรณ์” เสมอ
สาระสำคัญของ “ร่างพระราชบัญญัติสหกรณ์ (ฉบับที่…) พ.ศ…. ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฏีกาพิจารณาเสร็จแล้ว” ในส่วนของการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนนั้นได้เสนอให้เพิ่มเติมมาตรการทางกฎหมายอีกหนึ่งหมวดเป็นการเฉพาะ แยกต่างหากจากการกำกับดูแลสหกรณ์ประเภทอื่น โดยมีมาตรการที่สำคัญ ๓ ประการ ที่ควรพิจารณา ดังต่อไปนี้
ประการแรก กำหนดให้มี “คณะกรรมการที่ปรึกษาการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน” เป็นองค์กรที่ตั้งขึ้นใหม่ โดยมีผู้แทนจากภาครัฐ ได้แก่ ปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ หรือ รองปลัดกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ที่ได้รับมอบหมาย และผู้แทนจากภาคสถาบันการเงิน ได้แก่ ผู้แทนกระทรวงการคลัง ผู้แทนธนาคารแห่งประเทศไทย และผู้แทนสำนักคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ ร่วมเป็นกรรมการด้วย
ซึ่งคณะกรรมการชุดนี้มีหน้าที่ให้คำปรึกษาแนะนำ เสนอมาตรการแก้ไขปัญหา และเสนอให้ปรับปรุงระเบียบหรือคำสั่งเกี่ยวกับการกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนแก่ นายทะเบียนสหกรณ์ (ร่าง พ.ร.บ.สหกรณ์ มาตรา ๘๙/๔) ตามพระราชบัญญัติสหกรณ์ปัจจุบัน นายทะเบียนสหกรณ์ คือ “อธิบดีกรมส่งเสริมสหกรณ์” เป็นโดยตำแหน่ง คณะกรรมการชุดนี้จึงเข้ามามีบทบาทสำคัญในการช่วยเสริมการกำกับดูแลสหกรณ์การเงินในบริบทของ “สถาบันการเงิน” ให้ชัดเจนมากขึ้น ผ่านการปรับปรุงกฎระเบียบที่ใช้ในการกำกับดูแลสหกรณ์การเงิน ดังจะเห็นได้ว่ามีตัวแทนจากฝ่ายที่มีหน้าที่กำกับดูแลสถาบันการเงินโดยตรงเข้ามาร่วมให้คำปรึกษาด้วย
หากพิเคราะห์แล้ว จะเห็นได้ว่าการตั้งคณะกรรมการฯ ดังกล่าวขึ้นมานั้น มีทั้งข้อดีและข้อจำกัดบางประการ ในส่วนของข้อดีนั้น คือ การเพิ่มผู้มีความรู้ความเชี่ยวชาญด้านการเงินการธนาคารเข้ามาเป็นที่ปรึกษาในการออกกฎเกณฑ์หรือแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นของสหกรณ์การเงินจะช่วยให้มาตรการต่าง ๆ ที่นายทะเบียนออกมาเพื่อกำกับดูแลสหกรณ์การเงินมีความสอดคล้องกับการดำเนินธุรกิจที่แท้จริงของสหกรณ์การเงิน
แต่อย่างไรก็ดี แม้จะมีข้อดี แต่อาจมีข้อจำกัดบางประการ กล่าวคือ หากพิจารณาองค์ประกอบของคณะกรรมฯ ดังกล่าว จะพบว่ามุ่งเพิ่มเติมเพียงตัวแทนจากภาคสถาบันการเงิน จนขาดการคำนึงถึงตัวแทนจากภาคสหกรณ์ อาจทำให้การกำกับดูแลมีความเคร่งครัดจนเกินไป และอย่าลืมว่า สหกรณ์การเงิน แม้จะมีลักษณะการดำเนินธุรกิจเช่นเดียวกับธนาคารพาณิชย์ก็ตาม แต่มีเอกลักษณ์พิเศษที่เกิดจากการรวมกลุ่มเพื่อช่วยเหลือซึ่งกันและกันในรูปแบบของสหกรณ์ด้วย ซึ่งประเด็นนี้ถือว่าเป็นลักษณะสำคัญที่ทำ “สหกรณ์การเงิน” มีความแตกต่างจาก ธนาคารพาณิชย์ ดังนั้น การตั้งกรรมการฯ ควรมีเพิ่มตัวแทนจากภาคสหกรณ์เข้าร่วมเป็นกรรมการด้วย เช่น ตัวแทนจากสหกรณ์ทั้งสหกรณ์ออมทรัพย์หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ซึ่งอาจคัดเลือกผ่านตัวแทนจากชุมนุมสหกรณ์ออมทรัพย์แห่งประเทศไทย หรือชุมนุมสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนแห่งประเทศไทย หรือนักวิชาการสหกรณ์ เป็นต้น ทั้งนี้เพื่อให้เกิดความสมดุลของสหกรณ์การเงิน ทั้งในบริบทที่เป็นสหกรณ์และสถาบันการเงิน
ประการที่สอง การกำกับดูแลการดำเนินธุรกิจและความมั่นคงทางการเงินของสหกรณ์
โดยกำหนดให้กำกับดูแลการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์ ไม่ว่าจะเป็นการรับฝากเงิน การให้สินเชื่อ การลงทุน (ร่าง พ.ร.บ. สหกรณ์ มาตรา ๘๙/๒ (๔),(๕),(๘)) หรือ การกำหนดความมั่นคงทางการเงินของสหกรณ์ ให้สอดคล้องกับขนาดของสหกรณ์แต่ละประเภท เช่น การดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องของสหกรณ์ขนาดใหญ่ (สหกรณ์ที่มีสินทรัพย์ ๕,๐๐๐ ล้านบาทขึ้นไป) ควรอยู่อัตราเพียงใด เป็นต้น (ร่าง พ.ร.บ. สหกรณ์ มาตรา ๘๙/๒ (๑),(๖),(๗),(๑๐),(๑๑))
แม้ปัจจุบันพระราชบัญญัติสหกรณ์ได้มีการกำหนดการดำรงความมั่นคงของสหกรณ์อยู่แล้ว ดังเช่น สหกรณ์ต้องดำรงเงินทุนสำรองไม่น้อยกว่าร้อยละ ๑๐ ของกำไรสุทธิ[1] ต้องดำรงสินทรัพย์สภาพคล่องในอัตราเฉลี่ยรายเดือนไม่ต่ำกว่าร้อยละ ๑ แต่ไม่เกินร้อยละ ๒๐ ของยอดเงินฝากทั้งหมด[2] เป็นต้น แต่เป็นการอัตราที่ใช้กับสหกรณ์ทุกประเภทและทุกขนาด จึงไม่สอดคล้องกับการดำเนินงานของสหกรณ์การเงินที่มีการให้บริการการทางเงินจำนวนมากและมีหลายขนาด ดังนั้น ร่าง ฯ ใหม่ดังกล่าว จึงกำหนดอัตราการรักษาความมั่นคงทางการเงินให้เหมาะสมกับสหกรณ์การเงินและให้สอดคล้องกับขนาดของสหกรณ์การเงินด้วย ทั้งนี้อัตราจะเป็นเช่นใด จะกำหนดไว้ในกฎกระทรวงในภายหลัง ซึ่งถือว่าเป็นข้อดี เพราะการกำหนดอัตราส่วนความมั่นคงทางการเงินให้แก่สหกรณ์ตามขนาดนั้น จะไม่เป็นการสร้างภาระหรือต้นทุนให้แก่สหกรณ์ขนาดเล็กจนเกินไป ในขณะเดียวกันก็ทำให้สหกรณ์การเงินแต่ละขนาดมีเสถียรภาพทางการเงินที่เหมาะสม
อย่างไรก็ดี สำหรับอัตราส่วนความมั่นคงทางการเงินที่กำหนดใหสหกรณ์การเงินแต่ละขนาดนั้นจำต้องใช้เครื่องมือที่มากกว่ากฎหมายเข้ามาช่วย ซึ่งประเด็นนี้ต้องอาศัยผู้เชี่ยวชาญทางด้านการเงินและการบัญชีเข้าร่วมพิจารณา
และ ประการสุดท้าย การให้อำนาจนายทะเบียนสหกรณ์เพิ่มมากขึ้น โดยกำหนดให้ ในกรณีที่นายทะเบียนสหกรณ์เห็นว่าการกระทำของคณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ หรือผู้จัดการสหกรณ์กระทำความเสียหายอย่างร้ายแรงต่อสหกรณ์หรือสมาชิก นายทะเบียนสหกรณ์มีอำนาจสั่งให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์ หรือผู้จัดการสหกรณ์พ้นจากตำแหน่ง หรือสั่งให้เลิกสหกรณ์ได้ (ร่าง พ.ร.บ.สหกรณ์ มาตรา๘๙/๓)
ประเด็นนี้ เป็นการเพิ่มอำนาจนายทะเบียนสหกรณ์ หากพิเคราะห์ในแง่ดีแล้ว จะทำให้คณะกรรมการสหกรณ์มีความระมัดระวังในการดำเนินกิจการของสหกรณ์มากยิ่งขึ้น และเพื่อป้องกันการทุจริตที่อาจเกิดขึ้น แต่อย่างไรก็ดี การให้อำนาจนายทะเบียนสั่งให้คณะกรรมการดำเนินการสหกรณ์หรือผู้จัดการสหกรณ์พ้นจากตำแหน่งหรือสั่งให้เลิกสหกรณ์นี้ ถือว่าเป็น “ดุลพินิจ” และการใช้อำนาจดุลพินิจดังกล่าว ผู้เขียนเห็นว่าจำต้องมีหลักเกณฑ์ในการกำกับการใช้ดุลพินิจด้วย เพื่อป้องกันการใช้ดุลพินิจโดยไม่ชอบ
จะเห็นได้ว่า ทั้ง ๓ ประการดังกล่าวนั้นเป็นเพียงตัวอย่างของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ ใหม่ โดยมุ่งหมายที่จะกำกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ในบริบทที่เป็น “สหกรณ์ (Co-operative) + สถาบันการเงิน (Financial Institution)” ซึ่งมีทั้งข้อดี และข้อจำกัดในบางประการ และในระหว่างนี้สหกรณ์ สมาชิกสหกรณ์ ที่เกี่ยวข้องสามารถเข้าไปร่วมแสดงความคิดเห็นและเสนอแนะร่างฯ ดังกล่าวได้ เนื่องจากว่าเป็นช่วงที่กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ ได้เปิดโอกาสให้แสดงความคิดเห็น เพื่อรับนำไปปรับเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติต่อไป
ข้อเสนอแนะ
ร่าง ฯ ดังกล่าว มุ่งเน้นกำกับดูแลการดำเนินกิจการของสหกรณ์เท่านั้น แต่ยังขาดการให้ความช่วยเหลือแก่สหกรณ์การเงินที่ประสบปัญหาทางการเงินจนอาจต้องล้มเลิกกิจการไป หากเทียบเคียงกับระบบการกำกับดูแลสถาบันการเงินแล้วจะพบว่ามีมาตรการคุ้มครองเงินฝากเมื่อสถาบันการเงินนั้นต้องเลิกกิจการไป เฉกเช่นเดียวกับที่ธนาคารพาณิชย์มีการคุ้มครองเงินฝากแก่ประชาชนผู้ฝากเงินผ่านกลไกของสถาบันคุ้มครองเงินฝาก ในขณะที่สมาชิกผู้ฝากเงินในระบบสหกรณ์ไม่ได้รับความคุ้มครองใด ๆ เลย “เงินฝาก”ของสมาชิกสหกรณ์จึงอยู่ในความเสี่ยง และหากมีมาตรการคุ้มครองเงินฝากแก่สมาชิกสหกรณ์ จะช่วยเยียวยาความเสียหายแก่สมาชิกของสหกรณ์ และป้องกันปัญหาที่กระทบต่อสหกรณ์อื่น ๆ ในลักษณะ โดมิโน่ (Domino Effect) ที่อาจกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนผู้ออมเงินในระบบของสหกรณ์การเงินโดยรวม และเพื่อป้องกันปรากฎการณ์แห่ถอนเงิน (Bank Run) ในสหกรณ์หลายแห่งภายหลังจากวิกฤติสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น จนเกือบจะทำให้สหกรณ์เหล่านั้นต้องปิดกิจการลง ดังนั้น “ระบบการคุ้มครองเงินฝาก (Deposit Protection System)” [3] จึงควรนำมาพิจารณาร่วมด้วย
[1] พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๖๐
[2] พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๔๘ ประกอบ กฎกระทรวงว่าด้วยการดำงสินทรัพย์สภาพคล่องของสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๕๐ ข้อ ๓
[3] นุรัตน์ ปวนคำมาและคณะ,มาตรการทางกฎหมายในการคุ้มครองเงินฝากและเงินค่าหุ้นของสมาชิกสหกรณ์การเงินในประเทศไทย,ทุนวิจัยมหาวิทยาลัยแม่ฟ้าหลวง จังหวัดเชียงราย,๒๕๖๐