สหกรณ์การเงินไทย ภายใต้ “(ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ ใหม่” ตอน ๑ : ความเป็นมาของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ใหม่

Category: law-more for law

สหกรณ์การเงินไทย ภายใต้ “(ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ ใหม่” ตอน ๑ : ความเป็นมาของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ใหม่

     ช่วงนี้ ในแวดวงของสหกรณ์บางแห่งมีความกังวลกับ “ร่างพระราชบัญญัติสหกรณ์ (ฉบับที่…)        พ.ศ. …” ที่จะเข้ามากำกับดูแลการดำเนินธุรกิจของสหกรณ์แบบเข้มข้นมากขึ้น จึงเกิดกระแสออกมาคัดค้านและ      กล่าวอ้างว่า ร่างฯ ดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญบ้าง หรือไม่สอดคล้องกับหลักการของสหกรณ์บ้าง[1]                   ปัจจุบันร่างฯ ดังกล่าวได้เปิดเวทีรับฟังความเห็นจากตัวแทนสหกรณ์ทั่วประเทศ ภายหลังที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้แก้ไขเพิ่มเติมและส่งมาให้กระทรวงเกษตรฯพิจารณา ซึ่งมีการแก้ไขหลายประเด็น ทำให้ต้องมีการนำร่างที่มีการแก้ไขดังกล่าวมาเปิดรับฟังอีกครั้งและนำไปปรับเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีและสภานิติบัญญัติแห่งชาติต่อไป

     ถามว่า “ทำไมจึงต้องให้ความสำคัญต่อร่าง ฯ ดังกล่าว?”เพราะร่างฯ ดังกล่าวก่อให้เกิดเปลี่ยนแปลงโครงสร้างการกำกับดูแลสหกรณ์ให้เคร่งครัดมากกว่าเดิม โดยเฉพาะอย่างยิ่งสหกรณ์ออมทรัพย์ และ สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ในที่นี้ผู้เขียนขอเรียกว่า “สหกรณ์การเงิน (Financial Co-operative)” [2] ซึ่งร่าง ฯ ใหม่ กำหนดให้มีบทบัญญัติสำหรับสหกรณ์การเงินดังกล่าวเพิ่มเติมจากการกำกับดูแลสหกรณ์ประเภทอื่น

     คำว่า “สหกรณ์การเงิน (Financial Co-operative)” นั้น หมายถึง การรวมกลุ่มของบุคคลในรูปแบบของสหกรณ์ มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้บริการทางการเงินแก่สมาชิก อันได้แก่ การรับฝากเงินและให้เงินกู้แก่สมาชิกตามความเดือดร้อนและความจำเป็นของสมาชิก ตลอดจนจัดให้มีสวัสดิการต่าง ๆ ตามความเหมาะสม  ดังนั้น สหกรณ์การเงิน จึงมีองค์ประกอบ 2 ส่วนร่วมกัน คือ “สหกรณ์ (Co-operative) + สถาบันการเงิน (Financial Institution)”  จึงมีความแตกต่างจากสหกรณ์ประเภทอื่นอย่างเห็นได้ชัด[3]

     เหตุผลที่ต้องเพิ่มมาตรการทางกฎหมายเพื่อกำกับดูแลสหกรณ์การเงินโดยเฉพาะ มีเหตุผล ๒ ประการ กล่าวคือ

     ประการแรก  การดำเนินงานของสหกรณ์การเงินมีการขยายตัวมาอย่างต่อเนื่อง ดังจะเห็นได้จากสถิติของกรมตรวจบัญชีสหกรณ์ ในปี พ.ศ. ๒๕๕๙ (ข้อมูลล่าสุด) พบว่า สหกรณ์ออมทรัพย์ มีจำนวนทั้งสิ้น ๑,๓๙๖ แห่ง มีจำนวนสมาชิกทั้งสิ้น ๓.๒๐ ล้านคน เมื่อแยกตามกลุ่มอาชีพของสมาชิกสหกรณ์ ส่วนใหญ่เป็นสหกรณ์ภาคเอกชนและอื่น ๆ ๕๖๔ แห่ง (ร้อยละ ๔๐.๔๐ ของจำนวนสหกรณ์ทั้งหมด) มีการดำเนินงานด้านธุรกิจสินเชื่อและรับฝากเงิน มีมูลค่ารวมทั้งสิ้น ๑.๖๓ ล้านล้านบาท มีสินทรัพย์รวมทั้งสิ้น ๒.๒๔ ล้านล้านบาท โดยปีล่าสุด สหกรณ์ออมทรัพย์ตำรวจ มีจำนวนการให้สินเชื่อสูงสุดถึงร้อยละ ๘๒.๐๗ ในขณะที่สหกรณ์ออมทรัพย์มหาวิทยาลัยมีจำนวนธุรกิจรับฝากเงินสูงถึงร้อยละ ๖๔.๘๖[4]

     ในขณะที่สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน มีจำนวนทั้งสิ้น ๕๕๕ แห่ง สมาชิก ๘๗๕,๒๘๘ คน การดำเนินงานด้านธุรกิจสินเชื่อทั้งสิ้น ๑๗,๕๘๙.๕๒ ล้านบาท (ร้อยละ ๕๑.๘๒ ของมูลค่าธุรกิจทั้งหมด) พบว่าภาคกลางดำเนินธุรกิจสินเชื่อมากที่สุดร้อยละ ๘๕.๒๑ ส่วนธุรกิจรับฝากเงิน มีทั้งสิ้น ๑๔,๗๐๐.๗๙ ล้านบาท (ร้อยละ ๔๓.๓๑ ของมูลค่าธุรกิจทั้งหมด) และพบว่า ภาคใต้ดำเนินธุรกิจรับฝากเงินมากที่สุดร้อยละ ๕๒.๘๔ รองลงมาเป็นภาคตะวันออกเฉียงเหนือ ร้อยละ ๔๘.๑๑[5]

     สถิติดังกล่าวชี้ให้เห็นว่า การดำเนินธุรกิจของสหกรณ์การเงินมีลักษณะคล้ายคลึงกับการให้บริการทางการเงินของธนาคารพาณิชย์  จึงทำให้สหกรณ์การเงินเข้ามามีบทบาทสำคัญในการเป็น “สถาบันการเงินทางเลือก”แก่ประชาชนผู้ฝากเงิน เช่น ให้บริการรับฝากเงินและให้เงินกู้ในอัตราดอกเบี้ยที่ต่ำกว่าธนาคารพาณิชย์ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในกลุ่มของมนุษย์เงินเดือน ดังเช่น สหกรณ์ออมทรัพย์มหาวิทยาลัย สหกรณ์ออมทรัพย์ครู สหกรณ์ออมทรัพย์ในหน่วยงานราชการ ฯลฯ หรือในกลุ่มของคนที่อาศัยในชุมชนเดียวกัน เช่น สหกรณ์เครดิต   ยูเนี่ยนฟาร์มสัมพันธกิจเชียงราย สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนเชียงของ ฯลฯ

     ประการที่สอง สหกรณ์การเงินมีลักษณะพิเศษที่เป็นทั้ง สหกรณ์และสถาบันการเงิน แต่ปัจจุบันกฎหมายมุ่งเน้นกำกับดูแลสหกรณ์การเงินในบริบทที่เป็นเพียง “สหกรณ์” เท่านั้น โดยกำหนดให้อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของนายทะเบียนสหกรณ์ ตามพระราชบัญญัติสหกรณ์[6] เช่นเดียวกับสหกรณ์ประเภทอื่น แต่ขาดการคำนึงถึงการกำกับดูแลในบริบทที่เป็น “สถาบันการเงิน” 

     จากเหตุผลข้างต้น ทั้งลักษณะการดำเนินธุรกิจที่มุ่งเน้นไปทางสถาบันการเงิน และขาดมาตรการทางกฎหมายในการกำกับดูแลสหกรณ์ในบริบทของสถาบันการเงิน จึงก่อให้เกิดปัญหาขึ้นแก่สหกรณ์การเงินอย่างต่อเนื่องและยาวนาน เช่น กรณีสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น จำกัด ที่ไม่สามารถคืนเงินฝากให้แก่สมาชิกเป็นจำนวนมากได้ หรือ สหกรณ์ออมทรัพย์ครูหลายแห่งนำเงินฝากของสมาชิกไปลงทุนในธุรกิจที่ไม่สอดคล้องกับวัตถุประสงค์หลักของสหกรณ์ เช่น ซื้อลอตเตอรี่มาจำหน่ายให้แก่สมาชิกและถูกบริษัทตัวแทนจำหน่ายโกง        (แชร์ลอตเตอรี่) หรือการทุจริตของคณะกรรมการสหกรณ์ เหล่านี้ล้วนสร้างความเสียหายโดยตรงแก่สมาชิกสหกรณ์ สหกรณ์ และระบบสหกรณ์ในประเทศไทยอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้

     แม้จะมีสหกรณ์หลายฝ่ายออกมาโต้แย้งว่า วิกฤติที่เกิดขึ้นกับสหกรณ์ในช่วงหลายปีที่ผ่านมานั้นเป็นเพียง “ปลาเน่าตัวเดียว” สหกรณ์ส่วนใหญ่ยังคงดำเนินธุรกิจที่ดีมาตลอด จึงไม่จำเป็นต้องกำกับสหกรณ์อย่างเคร่งครัดดังเช่นธนาคารพาณิชย์หรอก แต่อย่าลืมว่า “ปลาเน่าตัวเดียวนั้น อาจเหม็นไปทั้งข้อง” เพราะหลายครั้งวิกฤติที่เกิดขึ้นกับสหกรณ์การเงินเหล่านี้ ทำให้ความเชื่อมั่นที่มีต่อระบบสหกรณ์ในฐานะสถาบันการเงินทางเลือกถูกลดทอนลง ดังเช่น วิกฤติคลองจั่น แม้จะกระทบโดยตรงต่อสมาชิกและสหกรณ์เองก็ตาม แต่กระทบต่อสหกรณ์การเงินอื่น ๆ ด้วย ทั้งสหกรณ์การเงินที่นำเงินไปฝากไว้กับสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น หรือสมาชิกของสหกรณ์อื่นเกิดความหวาดกลัวว่าตนจะประสบภัยเช่นเดียวกับสมาชิกของสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยนคลองจั่น จึงแห่ถอนเงินฝากและเลือกที่จะไปฝากเงินกับธนาคารพาณิชย์ที่ดอกเบี้ยเงินฝากแสนต่ำแต่มีความน่าเชื่อถือมากกว่า เป็นต้น

     ที่เล่ามาทั้งหมด เพื่อต้องการชี้ให้เห็นว่า มันน่าจะถึงเวลาแล้วที่การกำกับดูแลสหกรณ์การเงิน ไม่ว่าจะเป็นสหกรณ์ออมทรัพย์ หรือสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ต้องคำนึงบริบทของสหกรณ์ที่เป็น “สหกรณ์” และ “สถาบันการเงิน” เพื่อให้การกำกับดูแลมีประสิทธิภาพและสอดคล้องกับลักษณะการดำเนินธุรกิจที่แท้จริงของสหกรณ์การเงิน ซึ่งแตกต่างจากสหกรณ์ประเภทอื่น ท้ายที่สุดก็เพื่อคุ้มครองสมาชิกของสหกรณ์ ตัวสหกรณ์เอง และระบบสหกรณ์ ในฐานะที่เป็นสถาบันการเงินทางเลือกให้แก่ประชาชนทั่วไปต่อไป

     อนึ่ง เนื่องจากมีพื้นที่จำกัด หากท่านผู้อ่านต้องการทราบสาระสำคัญของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ ใหม่  โปรดติดตามได้ ใน คอลัมน์ More For Law  “ตอน ๒ : วิเคราะห์สาระสำคัญของ (ร่าง) พระราชบัญญัติสหกรณ์ใหม่” ซึ่งผู้เขียนจะวิเคราะห์สาระสำคัญ ตั้งข้อสังเกต และข้อเสนอแนะ ในวันศุกร์หน้าค่ะ …จนกว่าจะพบกัน

[1] โพสต์ทูเดย์, “สหกรณ์ทั่วประเทศต้าน พรบ. สหกรณ์ใหม่ ระบุขัดรธน.” สืบค้นเมื่อวันที่ ๓๑ พฤษภาคม ๒๕๖๑ จากเว็ปไซต์ www.posttoday.com/economy/551605
[2] นุรัตน์ ปวนคำมา,การกำกับดูแลสหกรณ์การเงิน ศึกษาการกับดูแลสหกรณ์ออมทรัพย์,วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต กฎหมายธุรกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์,๒๕๕๖,น.๙-๑๕
[3] สหกรณ์ในประเทศไทยมี ๗ ประเภท ได้แก่ สหกรณ์การเกษตร สหกรณ์นิคม สหกรณ์ประมง สหกรณ์ร้านค้า สหกรณ์บริการ สหกรณ์ออมทรัพย์ และสหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน
[4] กรมตรวจบัญชีสหกรณ์,รายงานผลการดำเนินงานและฐานะการเงิน สหกรณ์ออมทรัพย์ ประจำปี ๒๕๕๙,นนทบุรี:โรงพิมพ์ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย จำกัด,๒๕๖๐,น.๑๖-๑๘.
[5] กรมตรวจบัญชีสหกรณ์,รายงานผลการดำเนินงานและฐานะการเงิน สหกรณ์เครดิตยูเนี่ยน ประจำปี ๒๕๕๙,นนทบุรี:โรงพิมพ์ชุมนุมสหกรณ์การเกษตรแห่งประเทศไทย จำกัด,๒๕๖๐,น.๑๖-๑๘.
[6] พระราชบัญญัติสหกรณ์ พ.ศ. ๒๕๔๒ และพระราชบัญญัติสหกรณ์ (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๓

| writer Administrator | อ่านข่าวทั้งหมด 21 ครั้ง